Claude Le Peletier: Un Contrôleur Général des Finances Méconnu sous Louis XIV
Dans une des salles du musée Carnavalet consacrée à l’histoire de Paris au XVIIe siècle, le public peut contempler, accroché en hauteur, le portrait d’un homme vêtu d’une sobre tenue noire. L’austérité du personnage, sa mise simple, son visage impassible ont bien du mal à arrêter le regard, et la plupart des visiteurs se contentent d’un simple coup d’œil au carton qui accompagne le tableau, pour y trouver le nom d’un illustre inconnu : Claude Le Peletier, prévôt des marchands de Paris.
Le destin de Claude Le Peletier (1631-1711) semble tout entier résumé dans ce rendez-vous manqué avec les amateurs d’histoire parisienne. Pourtant, l’ascension de ce personnage, porté au sommet du pouvoir par un clan familial, est remarquable, tout comme la liste des fonctions qui lui furent successivement confiées : conseiller puis président et enfin président à mortier au Parlement de Paris, prévôt des marchands de Paris, conseiller d’État, contrôleur général des finances et ministre d’État, surintendant des postes.
Le 6 septembre 1683, la mort de Colbert propulsa Le Peletier au sommet du ministère, position qu’il conserva en dépit de sa démission - fait rarissime sous l’Ancien Régime - du contrôle général en 1689. Le Peletier fut très en cour auprès de Louis XIV.
Dans la mémoire nationale, une figure symbolise l’émergence de la monarchie administrative et le passage de l’« État de justice » à l’« État de finance » : celle de Jean-Baptiste Colbert. Seul ministre de l’ancienne monarchie à avoir laissé son nom à un corpus doctrinal auquel il est toujours fait référence, Colbert domine l’histoire de l’État des XVIIe et XVIIIe siècles, au point que l’on peut dire que l’État d’Ancien Régime, c’est l’État-Colbert.
On peut dire, à bon droit, que la figure de Colbert a relégué dans l’ombre celle de Le Peletier, le condamnant à demeurer l’un des pâles épigones du grand ministre.
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Sans tomber dans le piège d’une tentative de réhabilitation, à la fois anachronique et sans intérêt, on peut croire que la trajectoire, les idées, les réalisations de Claude Le Peletier ont beaucoup à nous apprendre sur la société, la culture et l’État d’Ancien Régime.
Le méconnu Claude Le Peletier offre un aperçu moins flamboyant, mais sans doute plus exact, de l’activité et des pouvoirs réels du ministre des finances. De plus, par rapport à Colbert, à Pontchartrain ou à Chamillart, contrôleurs généraux des finances pourvus par le roi de larges cumuls d’attributions, Le Peletier présente la particularité de n’avoir été « que » contrôleur général. À travers son exemple, il est possible de déterminer le véritable poids des finances dans l’appareil d’État des XVIIe et XVIIIe siècles, qui plus est à une période où le ministre des finances était censé se trouver au faîte de sa puissance : l’étude du contrôle général des finances sous Le Peletier invite à revoir les schémas classiques qui en font le ministère essentiel et dominant de l’ancienne monarchie.
Même insérée dans une histoire plus générale de l’État monarchique et de ses développements, l’approche biographique ne dispense pas de garder à l’esprit les limites de l’exercice et de s’interroger sur le rôle de l’individu dans l’Histoire. Si cette étude s’appuie sur la vie de Claude Le Peletier, ce n’est donc pas pour autant la biographie d’un homme seul ; au contraire, elle s’intègre dans une monographie familiale qui plonge dans le passé, afin de montrer les événements qui ont rendu son ascension possible, et qui éclaire sa postérité, afin de montrer la cohérence de l’homme, de ses idées, de son héritage.
Le contrôle général des finances représente un observatoire privilégié du déploiement de l’État après 1661, dont il constitue, de manière assez classique, le symbole.
Entre histoire des institutions et histoire des pratiques sociales, l’histoire de l’État de l’Ancien Régime revêt alors les atours d’une histoire de la proto-fonction publique et, en reprenant l’outillage conceptuel laissé par Max Weber, pose une question centrale : se trouve-t-on déjà face à une bureaucratie qui correspond à l’idéal-type wébérien, c’est-à-dire hiérarchisée, reposant sur des règles abstraites et peuplée d’individus choisis pour leurs compétences ?
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En matière d’histoire financière, les travaux de D. Dessert ont permis de redécouvrir le continent oublié des manieurs d’argent du Grand Siècle, de reconstituer l’appareil fisco-financier mis en place avec la bénédiction du roi et de ses contrôleurs généraux pour fournir les ressources nécessaires au fonctionnement quotidien de son État, et de mettre en avant les liens étroits qui unissaient finance et pouvoir.
Quoique déjà riche des célèbres ouvrages de M. Antoine, l’histoire des institutions a comblé plusieurs de ses lacunes avec la publication de la synthèse de B. Barbiche sur les institutions de la monarchie française et l’aboutissement de plusieurs entreprises prosopographiques sur le personnel politique de l’Ancien Régime. La publication du dernier ouvrage de M. Antoine, Le cœur de l’État, a remplacé la seule étude d’ensemble sur le contrôle général des finances jusqu’alors disponible, celle d’H. de Jouvencel, qui datait de 1901 et n’était plus adaptée à la recherche historique contemporaine.
Le règne du Grand Roi se signale par un foisonnement d’éditions de mémoires et de correspondances divers. On a privilégié les sources qui émanaient de personnes susceptibles d’avoir rencontré Claude Le Peletier dans l’exercice de leurs fonctions.
Le Contrôle Général des Finances: Genèse et Attributions
La mise en place progressive, de François Ier à Louis XIV, de l’administration centrale des finances aboutit à l’organisation, en 1665, du contrôle général des finances. Jusqu’au début du règne personnel de Louis XIV, l’administration des finances était exercée de façon collégiale par plusieurs contrôleurs généraux des finances (qui étaient chargés de viser toutes les pièces de dépense et de recette) et par plusieurs intendants des finances (qui avaient des secteurs d’intervention spécialisés, géographiques ou thématiques).
À la mort de Mazarin, en 1661, Louis XIV fit arrêter Fouquet, décida qu’il n’y aurait plus de surintendant des finances et que le roi serait désormais le seul ordonnateur des dépenses. En 1665, il supprima les deux charges encore existantes de contrôleurs généraux et les remplaça par un unique contrôleur général, nommé par commission, qui serait le chef de l’administration financière.
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Du contrôleur général relevaient également les intendants « de police, justice et finances » envoyés dans les provinces et généralités du royaume pour y veiller à la bonne exécution des ordres royaux. En 1708 on créa enfin des intendants du commerce.
Le contrôleur général avait la haute main non seulement sur les finances proprement dites, mais aussi sur toute l’économie du royaume. En matière financière, ses attributions couvraient entre autres le Trésor royal, les monnaies, les impositions et revenus de toutes natures, le domaine royal. Il établissait le budget de l’État et avait la tutelle des fermes, organismes privés chargés de missions à caractère public.
En matière économique, il contrôlait l’agriculture et les haras, les eaux et forêts, les mines, les ponts et chaussées, l’urbanisme, l’industrie, les manufactures, le commerce, l’approvisionnement et les subsistances, la santé publique et les hôpitaux, etc. Seuls les domaines relevant des secrétaires d’État (lorsqu’il n’était pas lui-même l’un des secrétaires d’État) et du chancelier lui échappaient.
Jean-Baptiste Colbert, prédécesseur de Le Peletier au poste de Contrôleur Général des Finances.
Les Archives du Contrôle Général des Finances
Sous l’Ancien Régime, seules avaient été conservées de façon à peu près méthodique les archives constituées par Nicolas Desmaretz, directeur des finances (1703-1708) puis contrôleur général (1708-1715). Ce qui avait été gardé, après 1715, en dehors du « dépôt Desmaretz » souffrit d’une conservation très dispersée.
Les dossiers qui, dès la Révolution, avaient été considérés comme documents d’archives furent, lors de leur remise aux Archives nationales, répartis en deux grandes sous-séries, G7 et H1, où on les classa très globalement par thèmes. Les pièces relatives au domaine furent prises en charge par l’administration révolutionnaire des Domaines, qui les mêla à des pièces de même nature tirées d’autres fonds (dont ceux de la Chambre des comptes et du bureau de la Ville de Paris) ; l’ensemble devint la sous-série Q1.
Les archives privées de certains personnages liés à l’administration financière, conservées au Centre historique des Archives nationales (série AP), peuvent comprendre des dossiers, parfois très importants, relevant en réalité des fonctions officielles des intéressés. Les papiers de Colbert et de son administration sont conservés à la Bibliothèque nationale de France, département des manuscrits, notamment dans la collection « Mélanges de Colbert ».
Le Système de Law et ses Conséquences
La Pire CRISE ÉCONOMIQUE de l'Histoire de France ? : Le système de Law 💸
En l’espace de quatre ans, John Law, un Écossais banni d’Angleterre pour avoir tué un homme en duel, est devenu l’un des hommes les plus puissants de France. Au début du XVIIIe siècle, la monarchie est surendettée : les recettes des impôts, trop instables, ne permettent pas d’endiguer le déficit budgétaire causé par les dépenses fastueuses de Louis XIV et les guerres successives auxquelles se livre le pays.
John Law présente sa théorie monétaire dans son ouvrage Considérations sur le numéraire et le commerce, publié en 1705. Selon lui, plus l’on mettra d’argent en circulation, plus les échanges commerciaux augmenteront et avec eux, la croissance. Mais comment créer plus de monnaie ? En remplaçant l'or et l'argent, métaux rares par définition disponibles en faible quantité, par des billets et du crédit bancaire !
Caricature de John Law nommé contrôleur général des finances.
En 1716, Law crée une banque privée qui émet du papier-monnaie contre de l’or : la Banque générale. Le “Système” monétaire de Law se met en place rapidement. Dans un premier temps, la Banque émet des actions qui peuvent être souscrites en papiers d’Etat, c’est-à-dire en titres de dette publique. Les billets émis peuvent aussi être reçus en paiement des impôts. Une partie de la dette publique est ainsi monétisée.
En 1717, il passe à la seconde phase de son plan : la création de la Compagnie d’Occident. Surnommée la Compagnie du Mississippi, elle détient le monopole de l’exploitation commerciale des ressources de la Louisiane, et son capital est de 100 millions répartis en 200 000 actions de 500 livres.
De juillet à décembre 1719, la masse monétaire passe de 400 millions à 1 milliard et les actions de la Compagnie s’envolent. John Law est au sommet de sa puissance : il dirige une banque, un empire colonial, des recettes fiscales et la dette publique. Pour couronner ce succès, le 5 janvier 1720, le banquier est nommé contrôleur général des Finances. Son pouvoir s’étend : il fusionne la Compagnie et la Banque royale, s’assurant ainsi à la fois des monopoles commerciaux internationaux et une source de profit intérieure plus sûre avec les impôts.
Law devra attendre la régence de Philippe d’Orléans pour voir son plan concrétisé. Dans une lettre adressée au Régent en décembre 1715, il écrit : La banque n’est pas la seule, ni la plus grande de mes idées ; je produirai un travail qui surprendra l’Europe par les changements qu’il portera en faveur de la France, des changements plus forts que ceux qui ont été produits par la découverte des Indes ou par l’introduction du crédit.
John Law a créé une véritable bulle spéculative. En décembre 1719, Law tente de maîtriser la spéculation : il ouvre un bureau d’achat et de vente des actions au cours fixé chaque matin et limite les retraits. En 1720, la réalité finit par rattraper la spéculation effrénée. L’annonce de dividendes réduits refroidit les investisseurs, la rentabilité des titres de la Compagnie paraissent dérisoires.
Les agents de l'État participant au gouvernement du royaume
Durant les trois siècles de l'Ancien Régime on observe une emprise croissante de l'État sur la société. Cette mutation nécessite des moyens nouveaux et importants. Un personnel de plus en plus nombreux et qualifié est nécessaire : les agents de la monarchie. Jusqu'à sa chute la monarchie d'Ancien Régime a disposé d'un personnel varié, divisé par de profonds clivages. Il n'existe pas une, mais plusieurs catégories parmi les agents de l'État participant au gouvernement du royaume : nous traiterons essentiellement des officiers et des commissaires.
Les officiers
Les officiers sont la catégorie d'agents au service du roi, à la fois la plus ancienne et la plus nombreuse. Ils doivent leur nom au fait qu'ils sont titulaires d'un office, c'est à dire une fonction publique pourvue par le roi (provision), rémunérée par des gages modestes, mais complétée par des taxations attachées à la plupart des opérations qu'ils accomplissent (épices et vacations des officiers de judicature par exemple). Au XVIIème s. le juriste Charles Loyseau définit l'office comme une « dignité ordinaire avec fonction publique ».
L'office peut ainsi être éminent (magistrat de cours souveraine, maître des requêtes), de moindre importance (officiers des présidiaux et bailliages, sénéchaussées, etc.), voire très modeste (huissiers, sergents, etc.). Dignité, honneurs, titre et fonction sont les composantes de l'office qui procure à son titulaire un « état », c'est-à-dire un rang dans la société d'Ancien Régime. L'originalité de l'office tient au fait que son statut va évoluer au début du XVIème s. Sa vente se généralise sous le règne de François Ier à un point tel que l'office tend à se transformer en un véritable objet de commerce et de transaction. Il devient l'objet d'un véritable droit de propriété. On parle ainsi de vénalité de l'office lorsque son détenteur en obtient la propriété.
Entre 1600 et 1633 le produit des offices représente jusqu'à 45 % du total des recettes royales ; les historiens parlent d'ailleurs des offices comme de « la banque de la monarchie ». Au gré des besoins, souvent liés au financement des guerres (guerre de la Ligue d'Augsbourg de 1688 à 1697, guerre de succession d'Espagne de 1701 à 1714), on constate la création massive d'offices qui se révèlent souvent être de véritables sinécures. L'office est donc l'objet de critiques au dernier siècle de la monarchie, dont celles de Montesquieu qui, à cause de la patrimonialisation, le considère comme « un métier de famille ». Le gouvernement tend à lui préférer le système de la commission.
Les commissaires
Les commissaires sont investis d'une mission particulière par des lettres de commission qui définissent l'étendue de leurs attributions et de leurs pouvoirs. Ces agents ne disposent en principe d'aucun droit sur leurs fonctions. La technique de la commission devient une pratique courante à compter du XVIIème s. Gardes des sceaux, ambassadeurs, certains membres du conseil, gouverneurs, intendants sont des commissaires et exercent leur fonction à ce titre. Mais par rapport au vaste groupe des officiers, l'effectif des commissaires est beaucoup plus réduit. Il offre pourtant à la monarchie l'avantage de la souplesse (amovibilité, révocabilité, donc fidélité) et constitue ainsi l'instrument le mieux adapté à la réalisation de ses projets.
Ainsi, les officiers incarnent le visage ancien de la monarchie - celui où la royauté était assimilée à la justice - alors qu'au contraire, les commissaires, sont les nouveaux serviteurs de la monarchie administrative.
Les ministres et le conseil
À l'époque moderne les tâches de l'État se multiplient. Le gouvernement royal se dote d'un personnel de plus en plus spécialisé, les ministres et d'une structure administrative de plus en plus sophistiquée, le conseil.
Dans le principe il s'agit toujours d'un gouvernement par conseil, car le roi n'est pas tenu par les avis qu'il sollicite. Pour autant, dès le règne de Louis XV, beaucoup de décisions revêtues de l'autorité du roi sont prises par les ministres ou leurs chefs de service, consacrant ainsi le passage à une monarchie de type administrative. Le terme ministre ici est employé dans son sens contemporain, à savoir le chef d'un secteur particulier de l'activité gouvernementale doté d'une administration (commis, bureaux) qui lui est spécialement préposée. Dans cette acception, et en schématisant à l'extrême l'histoire administrative ici, le roi compte environ six ministres depuis la fin du XVIème s. Le chancelier de France d'abord, principal personnage de l'État, grand officier de la couronne. A côté de lui on trouve quatre secrétaires d'État, entre lesquels sont répartis les différents départements ministériels (guerre, marine, affaires étrangères, maison du roi) et le surintendant des finances puis contrôleur général des finances, à partir de 1665.
Le chancelier dirige les services de la chancellerie.
Les Contrôleurs Généraux des Finances les plus connus
- Colbert (1665-1683)
- Pontchartrain (1689-1699)
- Chamillart (1699-1708)
- Law (1720)
- Orry (1730-1745)
- Machault d'Arnouville (1745-1754)
- Terray (1769-1774)
- Turgot (1774-1776)
- Calonne (1783-1787)
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