Bernard Dantant autoentrepreneur informations

C’est à l’occasion du premier discours qu’il prononçait devant les deux assemblées réunies en Congrès le 22 juin 2009 que le Président de la République a annoncé que l’année 2010 serait un « rendez-vous capital » pour la réforme des retraites : « Il faudra que tout soit mis sur la table : l’âge de la retraite, la durée de cotisation et, bien sûr, la pénibilité. Toutes les options seront examinées. Les partenaires sociaux feront des propositions. Je n’ai nullement l’intention de fermer le débat au moment même où je l’ouvre. Mais quand viendra le temps de la décision, à la mi-2010, que nul ne doute que le Gouvernement prendra ses responsabilités. »

Contexte et motivation du débat public

Nous le savons depuis longtemps, les pesanteurs démographiques (départ en retraite des générations nombreuses du baby boom, allongement de l’espérance de vie) déterminent en grande partie l’évolution de notre système de retraite.

Mais, la crise qui a éclaté à la fin de l’année 2008 a rapproché les échéances mises en évidence dans plusieurs rapports du Conseil d’orientation des retraites dans le passé.

C’est pour préparer, avec tout le sérieux qu’exigent la gravité de la situation et l’importance de cette question pour l’ensemble de nos concitoyens, ce débat majeur, que la Commission des affaires sociales a décidé d’organiser un cycle d’auditions.

Nous avons effectué ce travail de manière approfondie et je remercie l’ensemble des commissaires pour leur présence et leur assiduité. C’est l’ensemble des comptes-rendus de ces 32 auditions, représentant près de 43 heures de réunion, qui fait l’objet du présent rapport d’information.

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Le rôle du Conseil d'orientation des retraites (COR)

J’ai le plaisir d’accueillir M. Raphaël Hadas-Lebel, pour nous présenter le septième rapport du Conseil d’orientation des retraites (COR), sur les options et modalités techniques d’un passage éventuel à des régimes de retraite en points ou en comptes notionnels.

Ce rapport a été rendu public jeudi dernier. Ce rapport résulte d’une commande du Parlement, en application de l’article 75 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

Le Conseil d’orientation des retraites répond tout naturellement aux invitations du Parlement et il le fait régulièrement. Mais c’est la première fois qu’il répond, en tant qu’organisme indépendant pourtant rattaché au Premier ministre, à une commande spécifique du Parlement sur un thème tout à fait circonscrit.

Nous espérons avoir rempli ce contrat, qui nous a occupés durant toute l’année 2009. C’est donc le contenu de ce rapport que je me propose de vous présenter.

État des lieux du système actuel

La première partie est consacrée à un état des lieux du système actuel. Il est, en effet, indispensable, quand on se demande s’il faut ou non en changer, de s’interroger sur ce qui ne vas pas dans le système actuel et ce qui justifierait le changement.

En premier lieu, nous sommes en face d’un système complexe. Celui-ci est l’aboutissement d’un long processus historique et politique, qui remonte au moins à la Libération, qui a accompagné l’extension du champ de la couverture vieillesse.

A cela s'ajoutent des règles différentes d'acquisition et de valorisation des droits à retraite, principalement entre régimes de base et régimes complémentaires. Les paramètres de calcul des pensions, en particulier le salaire de référence, les âges de départ à la retraite, le taux de liquidation, la revalorisation des droits, sont très divers d'un régime à l'autre.

Les dispositifs de solidarité présents dans tous les régimes - règles de majoration de durée d’activité, notamment - diffèrent également. Dans ces conditions, le calcul du montant des pensions est complexe, chaque retraite étant la somme des droits acquis dans les régimes de base et les régimes complémentaires auxquels chacun a cotisé.

Il est vrai que depuis plusieurs années, on assiste à un certain mouvement de convergence. Les réformes de 2003 et de 2008 ont ainsi opéré un rapprochement des règles de calcul des pensions dans la plupart des régimes de base, en alignant les durées d'assurance requises, en harmonisant les mécanismes de décote et de surcote et en indexant l’ensemble des pensions sur les prix.

Cet ensemble d’éléments explique pourquoi certains membres du COR ont reproché au rapport d’insister trop sur la complexité et de prendre ainsi position pour une réforme profonde. D’autres ont souligné les avantages de la complexité qui permet de répondre à la diversité de situation.

Niveau de vie des retraités et mécanismes de solidarité

La deuxième caractéristique de notre système est qu’il permet d’assurer aujourd'hui une quasi parité de niveau de vie entre les actifs et les retraités, grâce à une composante de solidarité importante. Cette question est controversée.

Au-delà des règles de calcul des pensions, cela tient à l’homogénéité de la population des retraités alors que celle des actifs l’est beaucoup moins, en raison du chômage, du travail précaire, …

Cela tient également à l’effet « noria » : les générations qui arrivent à la retraite bénéficient de pensions plus élevées que celles précédemment perçues par les personnes qui décèdent, de sorte que le niveau de vie moyen des retraités continue à s'améliorer.

Le taux de pauvreté des plus de 60 ans - 9 % - est inférieur à celui de l’ensemble de la population active - 13,5 %.

La situation moyenne des retraités est par ailleurs affectée par des mécanismes de redistribution qui représentent environ 20 % du montant des retraites. Nous distinguons traditionnellement redistribution explicite et redistribution implicite. La redistribution explicite recouvre, par exemple, la prise en compte de périodes validées non cotisées, notamment au titre du chômage ou de la maladie, les droits familiaux et les minima de pensions.

Les conséquences des réformes de 1993 et de 2003, qui pourraient entraîner une érosion du niveau de vie des retraités, ne sont pas encore apparues. C’est pourquoi nous estimons que la situation des retraités, comparée à celles des actifs, ne devrait pas se dégrader dans les années qui viennent.

Pilotage et finances du système

Le mode de pilotage constitue le troisième caractéristique du système. La réforme de 2003 a posé les bases d’un mécanisme clarifié de pilotage, faisant de la durée d'assurance la principale variable : son évolution, désormais, doit être parallèle à celle de l’espérance de vie.

Elle a prévu des possibilités d’ajustement par le biais de rendez-vous quadriennaux pour adapter les différents paramètres à l’évolution économique financière ou sociale. Le rendez-vous de 2008 a ainsi prévu d’allonger d'un trimestre par an pendant quatre ans la durée d'assurance et de prendre des mesures concernant l’emploi des séniors.

Les progrès dans le pilotage du système n’ont toutefois pas permis d’éviter une dégradation des comptes. Le déficit de la branche vieillesse du régime général de la sécurité sociale est passé de 5,6 milliards en 2008 - qui s’expliquent en partie par des raisons démographiques et par le coût élevé du dispositif relatif aux carrières longues - à 8,2 milliards en 2009 et pourrait atteindre 10,7 milliards en 2010.

Une des mesures envisagées, la compensation de la baisse des cotisations Unedic par la hausse des cotisations retraite, n’a pu être mise en œuvre en raison de la situation de l’emploi.

Typologies de systèmes de retraite : annuités, points, comptes notionnels

La deuxième partie du rapport est consacrée à une étude comparée des typologies des systèmes de retraite par répartition. Je me permettrai d’en rappeler brièvement les principales caractéristiques.

Dans les régimes en annuités, la pension est calculée en prenant en compte le salaire de référence, la durée d'assurance validée - qu’elle ait été cotisée ou non - et un taux d'annuité qui représente le montant de pension acquis pour chaque année validée.

Dans les régimes en points, l’ensemble des cotisations versées au nom de l’assuré est transformé en points en fonction de la valeur d’achat du point ; la pension est calculée en multipliant le nombre de points accumulés au cours de la carrière par la valeur de service fixée chaque année, valeur qui est différente de la valeur d’achat.

Dans les régimes en comptes notionnels - en vigueur en Suède, en Italie, en Pologne et en Lettonie - chaque assuré est titulaire d'un compte individuel et les cotisations versées alimentent un capital virtuel. On le qualifie de virtuel, parce qu’il n'est pas placé, comme dans les systèmes par capitalisation, mais fait l'objet d'une revalorisation annuelle, selon un indice - basé sur la masse salariale ou le PIB - fixé par les gestionnaires du régime.

Le montant de la pension est égal au montant du capital virtuel multiplié par un coefficient de conversion, qui fait que la pension est d’autant plus faible que l’âge du départ en retraite est précoce. Dans un tel système, le principe est que le montant des cotisations versées par une génération doit être égal au total des prestations qu’elle percevra.

On tient compte de l’espérance de vie de la génération à laquelle appartient l’assuré. Il n’est fait aucune distinction en fonction de l’espérance de vie de chaque catégorie professionnelle.

Les systèmes en points ou en comptes notionnels, fondés sur une logique de contributivité, sont associés à des régimes « à contribution définie », par opposition aux régimes « à prestation définie ».

Avantages et limites des systèmes alternatifs

Le système en comptes notionnels est vanté pour sa capacité d'autorégulation, puisqu’il implique une égalité actuarielle entre le montant des cotisations d’une génération et celui des prestations. Même si l’équilibre financier instantané n'est pas assuré à tout moment - il arrive que ceux qui cotisent ne soient pas aussi nombreux que ceux qui partent à la retraite -, le système tend à l'équilibre sur le long terme.

Au sein du COR, certaines organisations syndicales y sont plutôt favorables, d’autres y sont hostiles. Elles ont, de concert avec les organisations patronales, loué de façon unanime le sérieux et la qualité de notre travail, ce qui ne les empêche pas d’en tirer des conclusions divergentes.

Les systèmes en points et en comptes notionnels encouragent la prolongation d'activité. Ils sont plus lisibles pour les assurés puisque le montant de la pension est directement lié au montant des cotisations, ce qui n’est pas le cas dans les régimes en annuités.

Ces derniers comportent des engagements en termes de taux de remplacement, même s’ils peuvent être jugés théoriques, qui n’existent pas dans les systèmes en points et en comptes notionnels.

S’agissant de la solidarité, notre conclusion est que tous les systèmes permettent d'intégrer des mécanismes en ce sens.

Les systèmes en points ou en comptes notionnels sont-ils plus faciles à piloter ? Le système en comptes notionnels permet clairement de contenir les déficits, grâce aux mécanismes d’autorégulation qui peuvent y être greffés. C’est ce qu’a fait la Suède, mais l’application lors de la crise du mécanisme automatique d’équilibre prévu a été jugée trop brutale.

A l’inverse, le système en annuités ne prémunit pas contre le risque de déficit, mais la multiplicité des paramètres utilisés permet une plus grande souplesse de gestion. En soi, aucun système ne permettrait d’assurer un retour à l’équilibre.

En revanche, si les mesures nécessaires, agissant sur les trois leviers que sont le niveau des cotisations, le niveau des pensions et l'âge effectif de départ à la retraite, étaient préalablement mises en œuvre, pour rétablir l’équilibre financier, la pérennité du rétablissement n’est pas assurée de la même façon selon les systèmes.

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Possibilités techniques et transitions entre systèmes

Dans sa troisième partie, le rapport conclut à la possibilité technique d’un changement de système, intégrant des mécanismes de solidarité. Même si une sécurité juridique totale ne peut être garantie, le passage à un autre système ne fait pas apparaître d’obstacles particuliers.

Le COR a plus précisément étudié le problème juridique : les droits à la retraite ne sont acquis définitivement qu’à la liquidation de la pension. Une telle réforme, si elle était décidée, devrait être soigneusement préparée.

Si cette réforme devait être menée, plusieurs possibilités s’ouvriraient aux autorités pour organiser la transition de l’ancien vers le nouveau système. L’application de la réforme aux seuls nouveaux entrants ne semble pas souhaitable, car elle étalerait sa mise en œuvre sur cinquante ans.

La transition immédiate, qui revient à fermer l’ancien système et à tout recalculer dans le nouveau, a été choisie par la Lettonie, qui ne compte que deux millions d’habitants.

Si les autorités devaient retenir le principe d’une transition progressive, deux modalités pourraient être envisagées. La Suède et la Pologne ont choisi d'affilier simultanément les générations de transition à l'ancien et au nouveau système, afin de reconstituer leurs droits en fin de carrière, le poids du nouveau système étant de plus en plus important au fil du temps.

Choix politiques sous-jacents et gouvernance

La décision de passer à un autre système de retraite repose en définitive sur des choix plus politiques que techniques. Le premier choix politique est l’architecture globale du système. Il semble logique que le changement de système s’accompagne d’un recul de la complexité.

Deux schémas sont envisageables : soit appliquer le nouveau système à tous les régimes de base, tout en conservant la diversité des régimes complémentaires, soit l’appliquer à l'ensemble des salariés du secteur privé, ce qui supposerait une fusion des régimes de base et des régimes complémentaires.

Les régimes complémentaires étant aujourd'hui gérés par les partenaires sociaux, cette dernière option suppose de s'interroger au préalable sur le système de gouvernance à mettre en œuvre. Il leur appartiendra également de décider des paramètres qu’il conviendra d’intégrer au nouveau système, étant entendu qu’un changement entraînera forcément une modification des droits individuels des assurés.

De la même façon, il reviendra aux responsables politiques de décider du degré de solidarité.

Caractéristique	Régimes en annuités	Régimes en points / comptes notionnels
Calcul de la pension	Salaire de référence, durée, taux d'annuité	Points accumulés × valeur de service / capital virtuel × coefficient
Lisibilité pour l'assuré	Moins lisible	Plus lisible (lié aux cotisations)
Pilotage financier	Souple mais risque de déficit	Autorégulation possible, tend vers l'équilibre
Solidarité	Possible (via paramètres)	Possible (à intégrer au système)

Les débats et décisions à venir impliquent des arbitrages complexes entre aspects techniques, financiers et politiques, ainsi qu’un large dialogue avec les partenaires sociaux et les citoyens.

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