Principes fondamentaux du droit des finances publiques

Le droit des finances publiques est une branche du droit public, au sein de laquelle on distingue habituellement : le droit budgétaire, qui régit les questions relatives à l’élaboration et à l’adoption du budget ; la comptabilité publique, qui régit la tenue des comptes publics, ainsi que l’encaissement et le décaissement de l’argent public, c’est-à-dire, l’exécution du budget ; le droit fiscal, qui régit les questions relatives aux recettes publiques qui sont perçues sous la forme d’impositions de toute nature. Si ces trois sous-ensembles obéissent traditionnellement à des normes nationales, la place des normes internationales est aujourd’hui de plus en plus prenante. Attention : bien qu’elles ne soient pas traditionnellement comprises dans cette définition, les finances sociales sont d’une importance capitale pour l’État, qui s’y intéresse à travers les lois de financement de la sécurité sociale.

I. Les sources nationales

Au sein de sources nationales, il est nécessaire de distinguer les sources constitutionnelles et les sources infra-constitutionnelles.

A) Normes constitutionnelles

Les normes constitutionnelles jouent un rôle fondamental en matière de finances publiques. La jurisprudence du Conseil constitutionnel consacre ainsi plusieurs principes de droit budgétaire : le principe d’annualité, le principe d’unité, le principe d’universalité et le principe de spécialité. En matière comptable, la Constitution prévoit le principe de régularité et de sincérité des administrations publiques, alors que le Conseil constitutionnel consacre quant à lui l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. En matière fiscale, plusieurs principes sont également prévus : la compétence de principe du législateur, le principe d’annualité de l’impôt, le principe de l’encadrement de la rétroactivité de la loi fiscale, le principe d’égalité devant les charges publiques et les principes de nécessité et de proportionnalité des peines (même si celui-ci n’est pas propre à la matière fiscale).

B) Normes infra-constitutionnelles

1) Les lois organiques
Définition: Les lois organiques occupent un rang hiérarchique supérieur à celui des lois ordinaires. Les lois organiques, cependant, n’ont pas pour objet d’établir des règles de fond. Quatre lois organiques intéressent les finances publiques.

1. La loi organique sur la programmation financière (LOPGFP) du 17 décembre 2012, qui transpose en droit interne les exigences du pacte budgétaire. Elle détermine le contenu et l’articulation de la loi de programmation des finances publiques (LPFP), des lois de finances (LF) et des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS). Elle prévoit un mécanisme de correction et institue un Haut conseil des finances publiques (HCFP).
2. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, qui introduit un modèle managérial de gestion par la performance et revalorise le rôle du Parlement. Elle prévoit la liberté de gestion, la responsabilisation managériale et la culture des résultats.
3. La loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005, qui renforce la sincérité et la transparence des équilibres de la Sécurité sociale et introduit une dimension pluriannuelle.
4. La loi organique sur l’autonomie financière locale (LOAFCT) du 29 juillet 2004, qui met en œuvre le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales et prévoit ressources propres et mécanismes d’autonomie.

2) Les autres lois
Elles sont essentiellement au nombre de quatre :

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1. Les lois de finances (LF) déterminent les ressources et les charges de l’État, avec les lois de finances initiales (LFI), les lois de finances rectificatives (LFR) et les lois de règlement (LR). Au moins une LFR doit être votée chaque année. Certaines questions relèvent du domaine réservé des LF, d’autres du domaine facultatif ou encore des cavaliers budgétaires soumis à la censure du Conseil constitutionnel.
2. Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) déterminent les conditions générales de son équilibre financier et ses objectifs, selon l’article 34 de la Constitution.
3. Les lois de programmation des finances publiques (LPFP) visent une approche pluriannuelle des finances de l’État.
4. Les règlements, qui complètent et encadrent les aspects budgétaires et comptables par le pouvoir réglementaire (ex: le décret GBCP pour la comptabilité publique).

II. Les sources internationales et transnationales

Bien qu’issues d’un ordre juridique distinct, les normes internationales et européennes se placent de plus en plus près des finances publiques nationales, influençant les principes et les règles budgétaires, fiscales et comptables, notamment en matière de discipline budgétaire, de transparence et d’efficacité de la dépense publique.

III. Principes budgétaires et organisation du budget

Principes budgétaires fondamentaux et organisation du budget: unité, vérité budgétaire, universalité, annualité, spécialité, équilibre, bonne gestion financière, transparence et unité de compte, tels que définis dans le cadre européen et national. Leur articulation permet de couvrir les quatre phases du cycle budgétaire: préparation, adoption, exécution et contrôle.

• Annuité et équilibre: le budget est voté et exécuté pour une année, avec un contrôle parlementaire régulier. La LOLF réaffirme l’annualité et introduit un mécanisme de contrôle via les objectifs et les performances.
• Autorisation de programme et crédits de paiement: l’ordonnance de 1959 permet la pluriannualité pour les investissements via l’autorisation de programme, tandis que les crédits de paiement financent annuellement l’avancement des travaux.
• Règles de nature européenne: l’unité de caisse, l’interdiction de la contraction et la spécialité budgétaire structurent le budget de l’Union européenne et influencent les pratiques nationales lorsque les États sont parties prenantes.

Résumé: les principes budgétaires régissent les 4 phases du cycle d’un budget et s’appuient sur des règles juridiques propres, tout en intégrant des spécificités européennes qui renforcent l’équilibre, la transparence et la bonne gestion financière.

Par ailleurs, des éléments historiques et pratiques rappellent l’évolution du cadre budgétaire, notamment les ajustements nécessaires face à la pluriannualité des investissements et l’importance croissante des instruments de performance et de transparence.

Tableau synoptique des lois organiques et de leurs objectifs principaux

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