Droit des Finances Publiques : Définition, Enjeux et Applications

Les finances publiques représentent une branche essentielle de l'économie, axée sur la gestion des ressources financières du secteur public, notamment des gouvernements. Elles comprennent la collecte des revenus, la gestion des dépenses et l'administration de la dette publique. L'objectif principal est d'assurer une allocation efficace et équitable des ressources publiques, répondant ainsi aux besoins de la société, tels que les services publics, les infrastructures et les programmes sociaux.

Les finances publiques sont étroitement liées au droit fiscal, qui établit les règles et les principes régissant la taxation des individus et des entités afin de financer les dépenses publiques. Ce lien est fondamental, car le droit fiscal définit les modalités de collecte des revenus publics via les taxes, impôts et autres prélèvements obligatoires. Il établit également les droits et les obligations des contribuables en matière de déclaration de revenus et de paiement d'impôts.

Les décisions en matière de politique fiscale, comme l'instauration de nouvelles taxes ou la modification des taux d'imposition, ont un impact direct sur les recettes fiscales disponibles pour financer les dépenses publiques. D'autre part, les finances publiques fournissent le cadre dans lequel les gouvernements planifient et gèrent leurs dépenses, en tenant compte des recettes fiscales et des autres sources de financement disponibles.

La discipline budgétaire et la gestion efficace des ressources financières sont des aspects clés des finances publiques, visant à assurer la viabilité économique à long terme et à éviter les déficits excessifs.

La recherche d'une définition précise des finances publiques est intimement liée à celle de leur identité, en raison du caractère protéiforme des finances publiques, dont la complexification s'avère croissante dans un système économique et financier rendu également plus complexe. Dès la fin du XXe siècle, les auteurs théorisent sur la conception, stricte ou large, des finances publiques.

Historiquement, la doctrine financière juridique publiciste s’est interrogée sur « l’identité » des finances publiques en opposant la science des finances à d’autres sciences, raisonnant ainsi selon un principe d’opposition, pour mieux en faire émerger un principe d’identité. Pour cela, les auteurs questionnaient la nature juridique des phénomènes financiers qui étaient à l’origine de la « science des finances ».

Contrairement à d’autres matières juridiques bien circonscrites, les finances publiques se caractérisent par le fait d’être constituées de règles juridiques et non juridiques, ce qui les marque du sceau d’un particularisme aigu par rapport aux autres matières juridiques.

Pour retenir une formulation simple et traditionnelle, les finances publiques peuvent être définies de façon organique comme : « les finances des personnes morales de droit public ». Si l’on retient un critère matériel, les finances publiques « constituent la branche du droit public qui a pour objet l’étude des règles et des opérations financières publiques ».

La question de l’identité des finances publiques n’en demeure pas moins complexe, dès lors que les paradigmes classiques entre les finances publiques et les finances privées se trouvent modifiés : la « science des deniers publics » ne l’est plus tout à fait aujourd’hui.

Les finances publiques possèdent une identité supposée : celle de l’appartenance à la discipline des sciences juridiques, et plus précisément, du droit public.

Les Sources du Droit des Finances Publiques

Le droit des finances publiques est une branche du droit public, au sein de laquelle on distingue habituellement :

Le droit budgétaire, qui régit les questions relatives à l’élaboration et à l’adoption du budget.
La comptabilité publique, qui régit la tenue des comptes publics, ainsi que l’encaissement et le décaissement de l’argent public, c’est-à-dire, l’exécution du budget.
Le droit fiscal, qui régit les questions relatives aux recettes publiques qui sont perçues sous la forme d’impositions de toute nature.

Si ces trois sous-ensembles obéissent traditionnellement à des normes nationales, la place des normes internationales est aujourd’hui de plus en plus prenante.

Bien qu’elles ne soient pas traditionnellement comprises dans cette définition, les finances sociales sont d’une importance capitale pour l’État, qui s’y intéresse à travers les lois de financement de la sécurité sociale.

A. Les Sources Nationales

Au sein des sources nationales, il est nécessaire de distinguer les sources constitutionnelles et les sources infra-constitutionnelles.

1. Normes Constitutionnelles

Les normes constitutionnelles jouent un rôle fondamental en matière de finances publiques.

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La jurisprudence du Conseil constitutionnel consacre ainsi plusieurs principes de droit budgétaire : le principe d’annualité, le principe d’unité, le principe d’universalité et le principe de spécialité.

En matière comptable, la Constitution prévoit le principe de régularité et de sincérité des administrations publiques, alors que le Conseil constitutionnel consacre quant à lui l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

En matière fiscale, plusieurs principes sont également prévus : la compétence de principe du législateur, le principe d’annualité de l’impôt, le principe de l’encadrement de la rétroactivité de la loi fiscale, le principe d’égalité devant les charges publiques et les principes de nécessité et de proportionnalité des peines (même si celui-ci n’est pas propre à la matière fiscale).

2. Normes Infra-Constitutionnelles

Les normes infra-constitutionnelles comprennent les lois organiques et les autres lois.

a) Les Lois Organiques

Les lois organiques occupent un rang hiérarchique supérieur à celui des lois ordinaires. Elles n'ont pas pour objet d’établir des règles de fond.

Quatre lois organiques intéressent les finances publiques :

La loi organique sur la programmation financière (LOPGFP) du 17 décembre 2012.
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001.
La loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005.
La loi organique sur l’autonomie financière locale (LOAFCT) du 29 juillet 2004.

b) Les Autres Lois

Elles sont essentiellement au nombre de quatre :

Les lois de finances (LF) qui déterminent les ressources et les charges de l’État.
Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs et ses dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » (art. 34 C°).
Les lois de programmation des finances publiques (LPFP), qui ont pour objet d’appréhender les finances de l’État à une échelle pluriannuelle.
Les règlements.

La LOLF

Comme dans tous les domaines, les règlements jouent également un rôle important en matière de finances publiques.

Ainsi, par exemple, les règles de la comptabilité publique relèvent par principe de la compétence du pouvoir réglementaire, qui les adopte sur avis du Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP). C’est aujourd’hui le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit décret « GBCP ») qui est applicable en la matière.

Malgré la complexification des rôles et des systèmes, il demeure usuel, en fonction des personnes publiques auxquelles s’appliquent les règles financières publiques, de distinguer les finances de l’État, des finances des collectivités territoriales (finances locales), des finances communautaires, mais aussi des finances des établissements publics. Différentes règles budgétaires, comptables et fiscales s’appliquent alors de façon spécifique en fonction des personnes publiques considérées.

D’un point de vue matériel, et dans une conception couramment admise, les finances publiques portent sur des règles et des opérations financières publiques, c’est-à-dire relatives au droit public. Par exemple, les principes budgétaires sont des règles de droit public : elles concernent les personnes publiques qui élaborent leurs budgets. C'est la notion d'intérêt général qui caractérise les deniers publics et les dépenses publiques.

Cependant, certaines opérations financières n’apparaissent pas toutes comme « publiques ».

L'Évolution des Finances Publiques : Vers une Hybridation Public-Privé

Mobilisant parfois des deniers privés au prix d’assouplissement de règles financières classiques, les finances publiques apparaissent de plus en plus largement inspirées de la réglementation privée, perdant par là leur substance publique.

A. L'Utilisation de Deniers Privés dans les Opérations Publiques

Les finances publiques ne sont plus aujourd’hui constituées uniquement d’opérations financières mobilisant les deniers publics.

Aussi curieux que cela puisse paraître, les opérations financières publiques, peuvent, dans certains cas, utiliser des deniers privés, tout en conservant leur caractère public. Ceci entraîne un déplacement progressif de la frontière entre les finances publiques et les finances privées, et se traduit par deux procédés : le recours aux dépenses fiscales d’une part, et les techniques financières utilisées dans les partenariats publics-privés, d’autre part.

Cette référence à la mobilisation « directe ou indirecte » des deniers publics est importante, car il apparaît que, de plus en plus fréquemment, l’Etat ne fait plus intervenir directement les deniers publics pour financer les opérations financières publiques.

Un exemple peut-être ici donné : plutôt que d’accorder une subvention (dépense budgétaire directe), l’Etat va accorder une « dépense fiscale », à savoir, accepter de perdre une recette fiscale pour que l’investissement soit directement réalisé par une personne privée, avec des deniers privés. Qu’en est-il alors de l’« identité » de cette opération financière ? Est-ce une opération financière publique ? C’est une opération financière privée, à des fins d’intérêt public.

B. L'Apport des Techniques du Droit Privé

L’apport de techniques de droit privé se traduit également dans la réglementation relative aux finances publiques. En droit de la comptabilité publique, nombreux sont les apports du droit comptable privé, qu’il s’agisse des amortissements ou de la mise en place d’une comptabilité analytique au sein des institutions publiques.

D’autres éléments de souplesse, issus du droit privé, sont ainsi apportés aux principes classiques les plus « solides » du droit financier public, comme le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.

Les Champs d'Action du Droit des Finances Publiques

Les finances publiques englobent les domaines d’étude des opérations relatives au budget de l’État, des établissements et des organismes publics ainsi que des collectivités territoriales.

Elles encadrent les ressources, les procédures budgétaires et comptables, la politique budgétaire et tous les secteurs qui y sont liés.

Par définition, le droit budgétaire rassemble les règles juridiques relatives à l’élaboration, à l’exécution et au contrôle des budgets de l’État, des collectivités locales, des établissements publics et des organismes de sécurité sociale.

Chaque année, le gouvernement propose un projet de loi de finances qui est ensuite soumis au vote du parlement. L’Assemblée nationale et le Sénat peuvent proposer des modifications avant l’adoption de la loi de finances initiale (LFI). Une fois adoptée, cette dernière est publiée dans le journal officiel.

Les dispositions de la LFI peuvent faire l’objet d’une modification en cours d’année par le biais de la loi de finances rectificative (LFR) aussi dénommée « collectif budgétaire ».

Par définition, la sécurité sociale est l’ensemble des institutions protégeant les individus des conséquences des risques sociaux (maladie, vieillesse, maternité, invalidité…). Son budget est présenté dans la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS).

La comptabilité publique désigne les techniques comptables utilisées par les administrations publiques (État, collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale) pour enregistrer leurs opérations financières.

Le droit fiscal regroupe les règles juridiques relatives aux impôts.

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