Les Sources des Finances Publiques en France : Fiches de Révision pour L2 Droit

Le droit des finances publiques est une branche essentielle du droit public. Il englobe plusieurs domaines clés, chacun régi par des normes spécifiques. Cet article explore en détail les sources de ce droit, en mettant l'accent sur les normes nationales et leur importance croissante dans un contexte international.

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Définition du Droit des Finances Publiques

Le droit des finances publiques se divise traditionnellement en trois sous-ensembles :

Le droit budgétaire : Il régit l'élaboration et l'adoption du budget.
La comptabilité publique : Elle encadre la tenue des comptes publics, ainsi que l'encaissement et le décaissement de l'argent public, c'est-à-dire l'exécution du budget.
Le droit fiscal : Il concerne les recettes publiques perçues sous forme d'impositions de toute nature.

Bien que ces domaines soient traditionnellement régis par des normes nationales, les normes internationales jouent un rôle de plus en plus important.

Attention : Les finances sociales, bien que non traditionnellement incluses dans cette définition, sont d'une importance capitale pour l'État, qui s'y intéresse à travers les lois de financement de la sécurité sociale.

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I. Les Sources Nationales

Au sein des sources nationales, il est essentiel de distinguer les sources constitutionnelles et les sources infra-constitutionnelles.

A) Normes Constitutionnelles

Les normes constitutionnelles jouent un rôle fondamental en matière de finances publiques. La jurisprudence du Conseil constitutionnel consacre plusieurs principes de droit budgétaire :

Le principe d’annualité
Le principe d’unité
Le principe d’universalité
Le principe de spécialité

En matière comptable, la Constitution prévoit le principe de régularité et de sincérité des administrations publiques. Le Conseil constitutionnel, quant à lui, consacre l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

En matière fiscale, plusieurs principes sont également prévus :

La compétence de principe du législateur
Le principe d’annualité de l’impôt
Le principe de l’encadrement de la rétroactivité de la loi fiscale
Le principe d’égalité devant les charges publiques
Les principes de nécessité et de proportionnalité des peines (même si celui-ci n’est pas propre à la matière fiscale)

B) Normes Infra-Constitutionnelles

Les normes infra-constitutionnelles comprennent les lois organiques et les autres lois.

1) Les Lois Organiques

Définition : Les lois organiques occupent un rang hiérarchique supérieur à celui des lois ordinaires. Elles n'ont pas pour objet d'établir des règles de fond.

Quatre lois organiques intéressent les finances publiques :

a) La Loi Organique sur la Programmation Financière (LOPGFP) du 17 Décembre 2012

Cette loi transpose en droit interne les exigences du pacte budgétaire (« TSCG ») conclu entre les gouvernements des États membres. Elle :

Détermine le contenu et l’articulation de la loi de programmation des finances publiques (LPFP), des lois de finances (LF) et des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) qui doivent définir et mettre en œuvre les règles du TSCG.
Prévoit un mécanisme de correction qui doit être mis en œuvre dans le cas où il existe un écart trop important entre les prévisions budgétaires et les résultats connus d’une ou de deux années.
Institue un Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP).

b) La Loi Organique Relative aux Lois de Finances (LOLF) du 1er Août 2001

La LOLF est une loi fondamentale en matière de finances publiques, qui répond aux besoins énoncés par les gestionnaires publics et par les parlementaires dans le cadre de l’élaboration et de l’exécution du budget. Elle a introduit un modèle managérial de gestion par la performance, inspiré du monde de l’entreprise privée, dont les grands principes sont les suivants :

La liberté de gestion
La responsabilisation managériale
La culture des résultats de l’action publique

La LOLF a par ailleurs entendu revaloriser le rôle et l’information du Parlement.

À noter : En pratique, la LOLF s’est plutôt avérée décevante, même si la logique sur laquelle elle repose est généralement saluée.

c) La Loi Organique Relative aux Lois de Financement de la Sécurité Sociale (LOLFSS) du 2 Août 2005

Les principales innovations de la LOLFSS consistent dans :

Le renforcement de la sincérité et de la transparence des équilibres financiers de la Sécurité sociale
L’affirmation du principe d’autonomie financière de la Sécurité sociale
L’introduction d’une dimension pluriannuelle dans la présentation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses
La définition de programmes de qualité et d’efficience

d) La Loi Organique sur l’Autonomie Financière Locale (LOAFCT) du 29 Juillet 2004

La LOAFCT a pour objet de mettre en œuvre le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales, prévu à l’article 72-2 de la Constitution. En particulier, la LOAFCT prévoit :

Une définition de la notion de ressources propres
Les seuils minimums d’autonomie
Un mécanisme visant à garantir l’autonomie des collectivités territoriales

2) Les Autres Lois

Elles sont essentiellement au nombre de quatre :

a) Les Lois de Finances (LF)

Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État. On distingue :

Les lois de finances initiales (LFI), adoptées en vue de l’année suivante
Les lois de finances rectificatives (LFR), qui se rapportent quant à elles à l’année en cours et qui ont notamment pour objet de modifier les prévisions de la LFI
Et les lois de règlement (LR), qui constatent les résultats financiers de chaque année civile et approuvent les différences entre les résultats et les prévisions de la LFI éventuellement modifiée par une ou plusieurs LFR

À noter : Au moins une LFR doit être votée chaque année.

Certaines questions doivent nécessairement être traitées par les LF. Corrélativement, ces mêmes questions ne peuvent pas figurer au sein d’une loi qui n’ait pas la nature d’une LF.

L’autorisation de percevoir les impôts existants, l’évaluation des ressources de l’État, la détermination des plafonds de dépenses et d’emplois, ainsi que les questions relatives à l’équilibre budgétaire et à la trésorerie, constituent ainsi le « domaine réservé » des lois de finances.

D’autres questions, sans pouvoir figurer dans une autre loi qu’une loi de finances, peuvent néanmoins ne pas être traitées par les LF : on parle de « domaine facultatif non partagé ». Des questions variées y sont rattachées, parmi lesquelles notamment les dispositions relatives aux ressources de l’État qui affectent l’équilibre budgétaire et celles relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l’État.

Enfin, d’autres questions peuvent être traitées indifféremment par une LF ou par un autre type de loi : on parle de « domaine facultatif partagé ».

Les questions qui ne relèvent pas des domaines réservé ou facultatif sont des « cavaliers budgétaires » qui, en tant que tels, encourent la censure du Conseil constitutionnel.

b) Les Lois de Financement de la Sécurité Sociale (LFSS)

Les LFSS « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs et ses dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » (art. 34 C°).

La procédure d’adoption est calquée sur celle des LF. De même, les LFSS comprennent, à l’instar des LF, un domaine réservé, un domaine facultatif non partagé et un domaine facultatif partagé.

c) Les Lois de Programmation des Finances Publiques (LPFP)

Les LPFP ont pour objet d’appréhender les finances de l’État à une échelle pluriannuelle.

3) Les Règlements

Comme dans tous les domaines, les règlements jouent également un rôle important en matière de finances publiques.

Ainsi, par exemple, les règles de la comptabilité publique relèvent par principe de la compétence du pouvoir réglementaire, qui les adopte sur avis du Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP). C’est aujourd’hui le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit décret « GBCP ») qui est applicable en la matière.

De même, en matière fiscale, le pouvoir réglementaire local dispose d’une certaine marge de manœuvre en matière d’impositions de toute nature.

Infographie sur les finances publiques.

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