Financement de la Première Guerre Mondiale: Un Tournant Économique et Monétaire
Avec le front militaire et le front social, un troisième front, celui des finances de guerre, s'est ouvert en 1914. Par les ruptures et les bouleversements qu'il a engendrés en matière de financement et d'équilibres économiques et monétaires mondiaux, il constitue le véritable tournant du XXe siècle, celui de la dette publique et de l'inflation pour la plupart des pays belligérants.
La Première Guerre mondiale se joue sur plusieurs fronts. Il y a d’abord la guerre que mènent les soldats dans les tranchées, sur mer et dans les airs. Il y a ensuite un deuxième front, celui de l’arrière, où les ouvriers, les mineurs et les fermiers produisent en continu les biens destinés aux lignes de front.
Enfin, il y a un troisième front, celui des fonctionnaires du gouvernement et de la banque centrale, qui procurent les financements nécessaires à l’achat des armes, munitions et autres produits de ravitaillement.
Mobilisation financière des pays belligérants
Les ressorts économiques de la mobilisation financière ont fondamentalement été les mêmes dans tous les pays belligérants. Seule une petite partie des dépenses destinées aux troupes, à l’armement, aux munitions et à d’autres usages liés à la guerre était financée par l’impôt. Pour la plus grande part, les fonds provenaient d’emprunts contractés par le gouvernement auprès de la banque centrale.
Dans un second temps, des emprunts de guerre furent lancés pour financer la dette publique à court terme. La mobilisation financière de l’Allemagne au cours de la Grande Guerre a déjà été étudiée sous divers aspects, notamment en relation avec l’hyperinflation qui a sévi de 1918 à1923.
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Avant la guerre, la planification de la mobilisation financière, les aspects politiques et économiques de la mobilisation financière d’août 1914 à novembre 1918 et, plus rapidement, la démobilisation financière, c’est-à-dire la transition de la guerre à la paix avaient начались.
Mobilisation financière allemande: Août 1914
Au moment où les troupes allemandes envahissent la Belgique, le 4 août 1914, le Parlement du Reich (Reichstag) vote une série de lois qui organisent la mobilisation financière de l’Allemagne. La veille, des représentants du gouvernement et le Parlement s’étaient mis d’accord sur la procédure, permettant ainsi que soient votées à l’unanimité, dans un court laps de temps, plusieurs lois importantes modifiant la constitution financière de l’Empire et décidant de la suspension de l’étalon-or.
Telle qu’elle était entendue à l’époque, la mobilisation financière désignait le recours à l’ensemble des instruments budgétaires et monétaires nécessaires au financement de la guerre. L’État est autorisé à contracter des emprunts à hauteur de 5 milliards de marks pour financer la guerre, ce plafond pouvant être relevé si nécessaire. La banque centrale (Reichsbank) accorde des prêts à court terme pour financer les dépenses de guerre immédiates.
Il est prévu que des emprunts à long terme (Kriegsanleihe) prennent ensuite le relais pour financer la dette flottante. Parallèlement aux obligations du ministère des Finances déjà en circulation (Reichsschatzanweisungen), un nouveau titre d’État est introduit : les bons du ministère des Finances (Reichsschatzwechsel), qui, du fait de leur similarité avec les effets de commerce, étaient supposés plus faciles à placer sur le marché que les obligations du ministère des Finances, moins bien connues.
Dans la mesure où la Reichsbank devait remplir la fonction d’agent financier de l’État, les règles de l’étalon-or qui liaient l’émission de billets par la banque centrale à ses réserves en or furent suspendues. Cependant, les changements formels restèrent limités ; le gouvernement et la banque centrale espéraient convaincre le pays et l’étranger que la stabilité de la monnaie n’était aucunement ébranlée.
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La loi bancaire de 1875 obligeait la banque centrale à constituer des réserves en or équivalant à un tiers de la circulation fiduciaire, ainsi qu’une petite quantité de billets garantis par le ministère des Finances (Reichskassenscheine). Le reste de la circulation fiduciaire devait être garanti par des effets de commerce. Si la circulation fiduciaire dépassait le plafond légal, la Banque devait acquitter une taxe spéciale.
La nouvelle législation autorisa la banque centrale à inclure dans ses réserves primaires les billets non capitalisés émis par de nouveaux établissements financiers, les caisses de prêt (Darlehnskassen), et à accepter les bons ou les obligations du ministère des Finances comme réserves secondaires. La convertibilité-or des billets de la banque centrale fut suspendue et la taxe spéciale, supprimée.
Les caisses de prêt furent créées. Liées aux agences régionales de la Reichsbank, elles étaient placées sous le contrôle de la banque centrale. Leur mission était de fournir du crédit aux entreprises, ainsi qu’aux États fédérés et aux autorités locales, de manière à permettre à la Reichsbank de se consacrer au financement de l’État fédéral.
Ces établissements émettaient leur monnaie propre, les Darlehnskassenscheine. Ces billets constituaient la monnaie fiduciaire admise comme réserve primaire auprès de la banque centrale, parallèlement aux dépôts en or et aux billets garantis par le ministère des Finances. Dès le lendemain de l’adoption des lois sur la mobilisation financière, plus de 100 agences de ces caisses de prêt étaient opérationnelles dans différentes régions d’Allemagne.
La préparation de la mobilisation financière avait déjà commencé de manière informelle avant le 4 août. Lors de la panique financière qui s’était emparée du pays à la fin du mois de juillet 1914, la banque centrale avait augmenté la masse monétaire et, le 31 juillet, avait suspendu les paiements en espèces afin de protéger son encaisse or. Le 2 août 1914, les réserves en or de l’Empire, qui s’élevaient à 240 millions de marks, avaient été transférées à la banque centrale pour augmenter l’encaisse or de celle-ci.
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La mobilisation financière du 4 août 1914 avait été soigneusement planifiée. Les projets de lois modifiant la constitution financière et le système monétaire de l’Empire avaient été préparés dans les moindres détails ; il ne manquait plus qu’un vote du Parlement et les signatures indispensables.
D’importantes quantités de billets de la banque centrale, des caisses de prêt et de billets garantis par le ministère des Finances avaient été imprimés à l’avance et mis de côté dans l’éventualité d’une guerre, de manière à pouvoir mettre en circulation des centaines de millions de marks en quelques jours.
Le gouvernement et la Reichsbank estimaient que les lois d’août 1914 permettaient de mettre en œuvre ce plan soigneusement préparé. Personne n’imaginait l’étendue sans précédent des morts, des destructions et de la misère qui allaient suivre : la mobilisation financière assurait le financement d’Armageddon.
Mobilisation financière d’avant-guerre
L’Empire allemand fondé en 1871 était une fédération regroupant plusieurs États de tailles très variées. La Prusse, de loin le plus grand de ces États, concentrait alors 60 % de la population allemande. Les États et les autorités locales disposaient de la plupart des prérogatives en matières politique et financière.
Les impôts directs, notamment les impôts sur le revenu, revenaient aux États et aux autorités locales. Les recettes budgétaires de l’Empire provenaient des droits de douane, de certains impôts indirects et des contributions versées par les États fédérés. Le budget ordinaire de l’État fédéral servant à financer son action courante devait être équilibré.
Les missions d’administration et de financement de l’armée de terre et de la marine étaient réparties entre l’État fédéral et les États fédérés. L’armée impériale (Reichsheer) était constituée des contingents des États fédérés. Seules la marine et les troupes coloniales étaient des forces impériales.
Les dépenses militaires (armée de terre et marine) étaient supportées par l’État fédéral et étaient de loin le poste le plus important du budget de l’Empire (90 % de l’ensemble des dépenses en 1913). En 1913, une contribution impériale exceptionnelle sur le revenu et la fortune, la « contribution à la Défense » (Wehrbeitrag), est introduite ; elle est destinée à financer un nouveau et coûteux programme d’armement.
Des dépenses exceptionnelles, principalement liées à des investissements publics, pouvaient être inscrites dans un budget extraordinaire financé par des emprunts. L’argument était que les générations futures bénéficieraient de ces investissements et qu’à ce titre, il était normal qu’elles contribuent au remboursement du principal et des intérêts des emprunts ayant permis de financer les projets.
En réalité, le choix entre un financement de la guerre par l’impôt et un financement de la guerre par l’emprunt ne joue pas tant sur la répartition du coût économique de la guerre entre les générations que sur celle entre les différentes classes de la société : le choix du financement par l’emprunt induisait une prise en charge de la plus grande partie des dépenses immédiates par les classes aisées, en mesure d’investir dans des obligations d’État.
L’État rembourserait ensuite les emprunts grâce aux recettes provenant des impôts directs et indirects versés par l’ensemble des citoyens, toutes classes sociales confondues. À la fin de 1913, la dette de l’État fédéral s’élevait à 4,9 milliards de marks.
Les premiers plans de mobilisation financière en cas de guerre reposaient sur la combinaison d’importantes réserves de liquidités et d’emprunts. Au lendemain de la guerre franco-allemande de 1870-1871, le nouvel Empire allemand exigea de la France des réparations s’élevant à 4 milliards de marks, dont 120 millions furent mis de côté pour constituer un trésor de guerre (Reichskriegsschatz) destiné à être utilisé lors de la phase initiale d’une mobilisation militaire pour financer le ravitaillement des soldats et les dépenses en armes, munitions, transport et autres.
Les autres dépenses de guerre devaient être financées par l’emprunt. Les responsables justifiaient ce schéma en arguant du fait qu’une victoire militaire, un peu comme un investissement, profiterait aux générations futures.
Le trésor de guerre, constitué de 1 200 solides coffres en bois remplis de pièces allemandes en or, était conservé depuis 1874 dans la vieille citadelle de la ville de Spandau, aujourd’hui un quartier de Berlin. Pour un observateur moderne, les caisses d’or impériales évoquent un conte des temps très anciens, un peu comme l’Or du Rhin de Wagner, à la différence que le décor n’était pas le Rhin, mais la Havel, petite rivière qui entoure la citadelle de Spandau, et que l’or scintillant n’était pas gardé par un gnome cupide mais par l’armée prussienne.
Depuis les années 1880, le ministre prussien des Finances exhortait le gouvernement impérial à revoir son plan de mobilisation financière. Les coûts auxquels on pouvait s’attendre en cas de guerre avaient en effet été largement revus à la hausse du fait du nombre de soldats engagés et du nouveau et coûteux programme d’armement.
En avril 1891, le secrétaire du ministère des Finances de l’Empire, le ministre prussien des Finances, le président de la Reichsbank et d’autres responsables discutèrent d’un nouveau plan de mesures budgétaires et monétaires à mettre en œuvre en cas de guerre. Celui-ci prévoyait que les dépenses de guerre soient inscrites dans le budget extraordinaire et financées par l’emprunt. La banque centrale devenait l’agent financier de l’État.
La Reichsbank, bien que privée, était placée sous la tutelle du gouvernement de l’Empire. Elle lui accordait des prêts à court terme qui seraient complétés par un emprunt de guerre, voire plusieurs. Les banques d’émission régionales de moins grande envergure qui existaient alors ne seraient pas appelées à participer au plan de mobilisation financière dans la mesure où elles n’étaient pas placées sous le contrôle de l’État.
Si la banque centrale devenait l’agent financier de l’État, la convertibilité-or devait être suspendue. La banque centrale serait autorisée à intégrer dans ses réserves primaires, en lieu et place de l’or, la monnaie fiduciaire des nouveaux établissements financiers qu’étaient les caisses de prêt, et les effets du ministère des Finances à court terme seraient acceptés dans les réserves secondaires au même titre que les effets de commerce.
La convertibilité-or des billets ne serait pas abandonnée et la taxe due par la banque centrale, en cas de dépassement du plafond de la circulation fiduciaire lié au montant de l’encaisse or, serait supprimée.
Pour limiter la demande de prêts de la banque centrale, de nouvelles caisses de prêt devaient être créées. Ce type d’établissement avait une histoire : il avait été créé par le gouvernement prussien lors des crises du crédit provoquées par la révolution de 1848 et la guerre civile de 1866 ; la Confédération de l’Allemagne du Nord avait également établi des caisses de prêt lors de la crise ayant marqué le début de la guerre franco-allemande de 1870-1871.
Les caisses de prêt seraient garanties par l’État, mais gérées par la Reichsbank. Leur mission serait d’accorder aux entreprises, aux États fédérés et aux autorités locales des prêts qui seraient garantis par des titres ou des biens. Les caisses de prêt émettraient leurs propres billets (Darlehnskassenscheine), qui circuleraient sur un pied d’égalité avec les billets émis par la Reichsbank, avec la monnaie émise par les banques d’émission régionales et avec les billets garantis par le ministère des Finances.
Les caisses de prêt jouaient en réalité le rôle de banque centrale parallèle, avec des règles plus souples. Les crédits qu’elles accordaient n’apparaissaient pas au bilan de la Reichsbank, et leurs émissions de billets n’avaient pas besoin d’être garanties par des réserves. Le président de la Reichsbank émit des objections à la possibilité pour les caisses de prêt d’émettre du papier-monnaie non capitalisé, mais elles ne furent pas retenues.
Les financements nécessaires en cas de mobilisation militaire devant être apportés par la banque centrale, la fonction du trésor de guerre conservé à Spandau évolua. Ce trésor ne serait pas utilisé pour des paiements en espèces, mais serait transféré à la banque centrale pour augmenter son encaisse or en contrepartie de son équivalent en marks.
Il fut spécifié qu’il n’était pas nécessaire que les 1 200 coffres remplis d’or soient transportés dans la chambre forte de la Reichsbank à Berlin ; seules les clés de l’imposante tour de la citadelle où était gardé le trésor seraient remises à la banque centrale. Dans le cadre du programme d’armement de 1913, il fut décidé d’augmenter de 120 millions de marks-or le trésor de guerre de Spandau, qui constituait désormais une réserve pour la banque centrale. L’État allait quant à lui constituer une réserve en espèces de 120 millions de marks-argent.
Le scénario sur lequel reposait la mobilisation financière imaginée en 1891 était celui d’une guerre courte, s’achevant sur une victoire de l’Allemagne.
Financement de la guerre en France
En 1913, le budget annuel de la France est de 5 milliards de francs. Il atteindra une moyenne de 38 milliards durant les quatre années du premier conflit mondial. Toute l’économie du pays doit être repensée et réorientée vers « l’effort de guerre ».
En 1915, le ministre des finances lance le premier « Emprunt de la Défense nationale ». Il s’agit d’un emprunt d’État qui fait appel aux particuliers en leur proposant un taux d’intérêt de 5 %. L’économie de guerre repose donc en partie sur le fruit du travail des français qui prêtent 13,3 milliards de francs.
Ce n’est pourtant pas suffisant et dès octobre 1916, est lancé le « Second emprunt de la Défense nationale ». Comme le premier, il est accompagné d’une propagande percutante et efficace. Le message est concis : une injonction « Souscrivez » précédée du slogan « On les aura ! ».
Cette affiche, dessinée par Abel Faivre (1867-1945) et imprimée par Devambez à Paris devient vite la plus célèbre du premier conflit mondial en France. Un soldat aux traits juvéniles, son arme à la main, brandit le bras en signe d’exhortation. Ici, c’est tout la société française qui est incarnée par ce jeune combattant qui devient une figure allégorique.
Tous les efforts économiques sont tournés vers le front, comme en témoigne le slogan « On les aura ! » : derrière le soldat, c’est tous les Français qui peuvent participer à la défaite de l’ennemi. « On les aura ! » deviendra une devise reprise tout au long de la guerre jusqu’à conclure des discours militaires lors de la bataille de Verdun.
Afin de faire face aux dépenses, la France adopte l’impôt sur le revenu. Les tensions internationales augmentant, les budgets dédiés à la Défense augmentent. Afin de remplir les caisses de l’Etat, la France adopte en juillet 1914, bien après le Royaume-Uni, un impôt sur le revenu dans le cadre de l’effort de guerre.
Il reste toutefois modéré, bloqué par les conservateurs qui souhaitent minimiser l’impact sur les agriculteurs et les classes moyennes de l'industrie et du commerce. Les taxes sur la consommation, le tabac, l'alcool et l'alimentation sont augmentées. Le capital échappe pour sa part à l’imposition.
Pour financer la guerre, les Etats vont aussi devoir s’endetter. Dans un premier temps, il y a des réquisitions, notamment de chevaux et de produits agricoles. La majeure partie de la force ouvrière étant sur le front et les capitaux disponibles déjà utilisés pour l’achat de matériel militaire, les Etats vont lancer des emprunts nationaux annuels (novembre 1915, octobre 1916, 1917 et 1918) ou des bons de la Défense nationale.
Mais l’épargne nationale ne suffit pas et le gouvernement se tourne vers des créanciers internationaux.
Impact de la guerre sur l'économie
La guerre devenant totale, l’économie se transforme également, au profit de certains groupes industriels. Toutes les forces participent à l’effort de guerre et les Etats favorisent les entreprises capables de leur fournir du matériel de guerre. Renault devient l’un des principaux constructeurs de blindés.
Au final, les Etats fixent les prix de vente, contrôlent les profits et réglementent les importations et les exportations (droits de douanes) et les constructions navales (vitales pour l’importation de marchandises et de matières premières).
La Première guerre mondiale a coûté cher et pour la financer, les Etats sont se sont endettés. L’Europe s’engage alors dans une guerre totale et industrielle qui va mobiliser toutes les ressources et bouleverser les systèmes économiques et fiscaux du monde.
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