Comment fonctionne le financement du déficit public

Le « déficit public » désigne le déficit des « administrations publiques » au sens de la comptabilité nationale. De même, la « dette publique » désigne la dette de ces administrations publiques, mais il existe plusieurs façons de la mesurer. La dette publique au sens du traité de Maastricht est ainsi différente de la dette des APU telle qu’elle apparaît dans les comptes nationaux. Cette fiche précise les définitions du déficit et de la dette publics ainsi que leurs relations.

Définitions et périmètre

Dans la terminologie des comptes nationaux, le compte des administrations publiques est soldé par une « capacité de financement » ou un « besoin de financement ». La capacité de financement des administrations publiques est la différence entre les « recettes publiques » et les « dépenses publiques » sur la période considérée (année ou trimestre). Il est à noter que les investissements des administrations publiques, de même que les subventions d’équipement qu’elles versent, sont comptabilisés dans les dépenses publiques et accroissent donc le déficit public. Symétriquement, les cessions d’actifs physiques (immeubles par exemple), réduisent le déficit public. Ces passifs sont enregistrés à leur « valeur de marché » comme les actifs, du moins en principe car, en pratique, les actifs physiques peuvent être parfois comptabilisés au coût de revient net de leur amortissement, voire à un coût conventionnellement nul (monuments historiques). Ils incluent des dettes inscrites au bilan d’organismes classés hors du champ des administrations publiques dans la mesure où les risques associés à leur remboursement sont supportés par des administrations publiques.

Bien que ce ne soit pas prévu par le protocole, un règlement européen précise que la dette au sens du traité de Maastricht exclut certains éléments de la dette au sens des comptes nationaux. En effet, leur comptabilisation est parfois en pratique d’une fiabilité limitée et hétérogène d’un pays à l’autre. La dette publique nette est obtenue en soustrayant certains actifs de la dette brute telle que définie précédemment, c’est-à-dire au sens des comptes nationaux ou du traité de Maastricht. Les actifs ainsi soustraits sont différents selon les organismes qui publient une dette nette des APU. Eurostat publie une « valeur financière nette » et l’OCDE des « engagements financiers nets » des administrations publiques égaux à leur dette publique brute au sens des comptes nationaux diminuée de la totalité de leurs actifs financiers.

Évolution et relations entre déficit et dette

La dette publique brute au sens du traité de Maastricht a augmenté de 154 Md€ entre les 31 décembre 2024 et 2025, soit un peu plus que le déficit public (152 Md€), mais il y a parfois un écart beaucoup plus important entre ces deux agrégats. Le déficit public peut d’abord être financé par des cessions d’actifs financiers (vente d’actions par exemple), des remboursements de créances (sur d’autres États par exemple) ou une diminution des liquidités à la disposition des administrations (excédents de leurs comptes bancaires par exemple). Inversement, la dette publique brute peut augmenter en l’absence de déficit public si les administrations empruntent pour financer l’acquisition d’actifs financiers (achats d’actions d’entreprises ou souscription à leurs augmentations de capital, prêts à des États étrangers ou à des entreprises, liquidités, etc.).

L’écart entre le déficit et la variation de la dette publique brute sur une période donnée s’explique donc largement par ces « flux nets de créances » exprimés en valeur nominale comme la dette au sens de Maastricht. Les recettes et dépenses qui sont à l’origine du déficit public sont comptabilisées en « droits constatés » et non en « encaissements et décaissements ». Or, par exemple, si une dépense de fonctionnement est constatée sans être décaissée, le déficit public est accru en contrepartie de la constatation d’une dette commerciale.

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Mécanismes de financement

Emprunter sur les marchés financiers est le moyen principal par lequel les administrations publiques financent leur déficit. Elles émettent des obligations d’État telles que les Bons du Trésor ou OAT (Obligations Assimilables du Trésor), achetées par des investisseurs institutionnels. En 2023, la dette publique française représentait environ 110,6% du PIB. L’État rembourse ensuite sa dette publique avec intérêts, ce qui alourdit la charge budgétaire liée au service de la dette. L’Agence France Trésor pilote ces opérations.

Parfois, les administrations mobilisent leurs réserves, vendent des actifs ou bénéficient d’aides exceptionnelles (fonds européens, appuis internationaux). Cependant, seul l’emprunt permet d’absorber durablement un déficit principal répété chaque année. Dans certains cas rares, la banque centrale achète directement de la dette publique (quantitative easing), notamment lors de crises graves. Cette pratique reste marginale en zone euro, les traités interdisant le financement monétaire direct des États membres.

Formes et niveaux de dette

La dette publique nette et la dette brute diffèrent selon les définitions utilisées. Le déficit public correspond au besoin de financement (B9NF) des administrations publiques. C’est le solde du compte de capital des administrations publiques, souvent exprimé en points de PIB. Le déficit public au sens de Maastricht mesure la différence entre l’ensemble des dépenses publiques (courantes, investissements non financiers et transferts en capital) et l’ensemble de leurs ressources non financières. Le traité de Maastricht fixe des critères de convergence, notamment la règle des 3% du PIB qui demeure un repère central, même s’elle a été contestée dans la pratique européenne moderne.

Les engagements hors bilan, tels que certains postes de retraite et assurances, influent sur le niveau apparent de la dette mais ne figurent pas toujours de manière exhaustive dans les chiffres officiels. En France, ils sont recensés dans l’annexe de la comptabilité générale de l’État et représentent des centaines de milliards d’euros, sans quantification complète pour certains éléments, comme la responsabilité de l’État en tant qu’assureur en dernier ressort en cas de catastrophe nationale majeure.

Aspects pratiques et chiffres récents

Le déficit public et la dette publique ne sont pas des mesures statiques: leurs niveaux évoluent en fonction des cycles économiques et des choix de politique budgétaire. Par exemple, pendant la crise sanitaire de 2020, le déficit public européen moyen a atteint 7,1% du PIB. En France, la dette s’établissait autour de 115,6% du PIB fin 2025 selon les dernières estimations, et les dépenses publiques représentaient environ 1 670,2 milliards d’euros contre 1 501,6 milliards d’euros de recettes en 2024.

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Les différences entre les agrégats (déficit et dette) s’expliquent par la dynamique des actifs et passifs financiers et par les règles de comptabilisation. Les flux nets d’actifs financiers (et les primes d’émission lorsque l’État émet des titres) expliquent pourquoi une variation de la dette brute peut dévier du déficit enregistré sur une même période.

Éléments fréquents et idées reçues

• Le déficit public est l’écart annuel entre dépenses et recettes publiques; la dette publique est l’accumulation des déficits non remboursés.
• Le déficit peut refléter des chocs conjoncturels ou structurels et se financer principalement par l’emprunt sur les marchés financiers.
• Le ratio déficit/PIB et dette/PIB permettent des comparaisons internationales et reflètent la taille de l’économie et la solidité budgétaire.
• Le financement par vente d’actifs ou par des aides exceptionnelles peut compléter l’emprunt, mais ne remplace pas durablement le recours à l’emprunt.
• La dette publique est soutenable lorsque les capacités de remboursement et les perspectives de croissance permettent de maintenir des coûts de service de la dette compatibles avec la stabilité budgétaire.

Tableaux et chiffres clés

Tableau synthétique (extraits des chiffres fournis dans le texte):

Le rôle de l’Agence France Trésor et l’organisation de la dette publique: l’AFT pilote les émissions via adjudications et gère la trésorerie; les dettes de la sécurité sociale sont gérées séparément par l’Acoss, la Cadès et l’Unédic.

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