Les outils financiers du développement territorial : types et exemples

Dès 1992, on pouvait relever que « les objectifs et les méthodes de l’action économique locale s’[étaient] profondément renouvelés. L’objectif de lutte contre la crise et le maintien de l’emploi [était passé] au second rang au profit d’une conception plus globale et dynamique de l’action en faveur du développement local. Les mécanismes d’aides réglementées ont été dévalorisés au profit des aides indirectes. » Ce constat met en lumière une transformation de l’usage des outils financiers à destination de l’aide au développement économique local.

Les règles gouvernant ces aides sont encadrées à plusieurs niveaux, tant au niveau des autorités centrales, locales qu’Européenne. La coordination entre ces différents échelons est parfois difficile. Cette coordination est d’autant plus délicate que les outils financiers ne cessent d’évoluer en réponse aux mutations économiques et financières contemporaines mais également en réponse aux évolutions de l’organisation des collectivités territoriales et aux nouvelles missions qui leur sont dévolues. La principale difficulté reste néanmoins l’évaluation de l’efficacité des dispositifs mis en œuvre qui dépend à la fois des objectifs poursuivis mais également des moyens engagés pour pouvoir procéder à l’évaluation elle-même.

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Une difficile coordination des aides publiques locales entre les différentes collectivités

Les collectivités territoriales participent à la politique d’aménagement et de développement du territoire aux côtés de l’Etat « sous réserve du respect de la liberté du commerce et de l’industrie, du principe d’égalité des citoyens devant la loi ainsi que des règles d’aménagement du territoire. » article L. 2251-1 du CGCT. Ce faisant, elles peuvent octroyer des aides publiques aux acteurs de l’économie. L’octroi de ces aides est organisé selon un principe de hiérarchisation où la Région possède un rôle de chef de file en matière d’aides directes. En revanche, le versement d’aides indirectes ne répond pas au principe de hiérarchisation ; leur versement est libre à l’exception de certaines limitations.

La notion d’aide publique économique

L’article L. 1511-1 du CGCT indique que « les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, lorsque leur intervention a pour objet la création ou l’extension d’activités économiques, accorder des aides directes ou indirectes à des entreprises. » Plus généralement, on considère qu’une aide publique économique consiste en un avantage accordé à une entreprise sans autre contrepartie que la poursuite d’un objectif d’intérêt général économique.

Toutefois, la distinction entre aide directe et indirecte est importante car elle est au cœur de l’organisation de l’aide publique économique entre les différentes collectivités.

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Les aides directes

Dans un arrêt du 18 novembre 1991, le Conseil d’Etat indique qu’il convient d’entendre par aide directe « toute forme d’aide en nature ou en numéraire engageant le patrimoine ou grevant le budget de la collectivité et qui s’inscrit directement dans le compte de résultat de l’entreprise ».

Les aides directes sont énumérées dans l’article L. 1511-2 du CGCT, il s’agit de « prestations de services, de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations.»

Les aides indirectes

L’arrêt du 18 novembre 1991 distingue les aides indirectes des aides directes dans la mesure où « les aides indirectes n’ont pas d’incidence immédiate et favorisent le développement de l’entreprise de façon moins automatiquement comptable. » Les aides indirectes ne sont pas définies par la loi. Elles concernent a priori l’ensemble des aides qui ne sont pas des aides directes et sont définies a contrario.

La primauté de la Région pour les aides directes

En principe, une aide directe versée par une collectivité autre que la Région n’est admise qu’en complément de l’une des aides de même nature réservée à la région, ceci conformément à la notion de chef de file établi par l’article L. 1511-2 du CGCT. En dehors de ce cadre, le versement des aides doit faire l’objet d’une procédure conventionnelle.

La notion de chef de file : article L. 1511-2 du CGCT

L’article L. 1511-2 du CGCT établit clairement que « le conseil régional définit le régime et décide de l'octroi des aides aux entreprises dans la région ». Il indique plus loin que « les départements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d'une convention passée avec la région. Toutefois, en cas d'accord de la région, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales auteur du projet d'aide ou de régime d'aides peut le mettre en œuvre. »

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La procédure conventionnelle : article L.1511-5 du CGCT

Si les collectivités territoriales et leurs groupements souhaitent intervenir dans le domaine économique sans avoir trouvé un accord avec la région, il existe une possibilité ouverte par l’article L. 1511-5 du CGCT. L’article précise qu’une convention peut être conclue entre l’Etat et une collectivité territoriale autre que la région ou un groupement de collectivités pour compléter les aides publiques. Dans ce cas, une copie de la convention est portée, par le représentant de l’Etat dans la région, à la connaissance du président du conseil régional. Ainsi, cette convention est conclue avec l’Etat et doit donc être compatible avec le projet stratégique de l’Etat en région (PASER).

Une liberté limitée pour le versement des aides indirectes

Les aides indirectes sont moins étroitement encadrées. Néanmoins, trois formes d’aides font l’objet de limitations spécifiques.

Le principe de liberté des aides indirectes

L’article L.511-3 du CGCT indique que « les aides indirectes peuvent être attribuées par les collectivités territoriales ou leurs groupements seuls ou conjointement ». Ainsi, toutes les collectivités disposent des mêmes compétences avec pour principe une liberté d’action sans aucune prééminence.

Des formes d’aides limitées

Trois formes d’aides font l’objet de limitations spécifiques :

La revente ou la location de bâtiments par les collectivités territoriales ou leurs groupements doit se faire aux conditions de marché (sous réserve de consentir des rabais sur ses conditions ainsi que des abattements sur les charges de rénovation de bâtiments industriels anciens suivant des règles de plafond et de zone prévues par décret).
La deuxième limitation concerne les garanties d’emprunt et cautionnements qui sont soumis au respect de règles prudentielles organisées autour du respect de ratios financiers.
Enfin, la dernière limitation porte sur la prise en charge totale ou partielle par les collectivités locales des commissions dues par les bénéficiaires de garanties d’emprunt accordées par les établissements de crédit qui ne saurait se cumuler pour la même opération d’emprunt avec une garantie d’emprunt.

Des outils financiers en constante mutation

Les aides publiques locales et les outils financiers qu’elles mobilisent répondent aux mutations de la société française. Ces évolutions sont principalement de trois types :

Une ouverture de plus en plus marquée à l’international pour à la fois bénéficier et faire face à la mondialisation.
Une montée marquée des inégalités à la fois cause et conséquence des récentes crises économiques.
Des nouveaux modes d’intervention publique, mélange d’intervention directe et indirecte dans l’activité économique.

La réponse à la première évolution repose sur des dispositifs d’accompagnement des entreprises à l’international. La réponse à la deuxième repose sur un grand nombre de dispositifs d’aides économiques, de soutien aux structures d’accompagnement et d’une mutation importante de l’action publique à travers le développement de l’économie locale et solidaire. Enfin, la troisième évolution s’accompagne du développement des entreprises publiques locales et d’une nouvelle promotion des outils territoriaux.

Carte des régions et départements français

L’accompagnement des entreprises à l’international

L’accompagnement des entreprises à l’international s’inscrit dans le cadre d’un objectif plus large de résorption du déficit commercial français. Les outils financiers mobilisés s’appuient ainsi sur des acteurs publics et privés. Au niveau des Régions, l’ensemble des actions menées s’inscrit dans le cadre de plans régionaux pour l’internationalisation des entreprises - PRIE.

Les acteurs de l’accompagnement des entreprises à l’international

En 2012, l’Association des Régions de France et l’Etat ont défini des objectifs visant à accroître le chiffre d’affaire moyen des PME et ETI à l’exportation. Il s’agit de faire progresser de 10 000 le nombre de PME/ETI exportatrices à un horizon de 3 ans. Le rôle joué par l’Etat dans la réalisation de cet objectif passe par la Banque Publique d’Investissement qui doit favoriser le financement des exportations.

Or cette politique est également pilotée au niveau local. Les Régions ont pour rôle, la détection des entreprises ayant un potentiel à l’international. Cette politique mobilise également d’autres opérateurs comme les CCI internationales et les pôles de compétitivité ou Business France.

Les plans régionaux pour l’internationalisation des entreprises

Les Régions ont décliné les différentes actions et leurs objectifs dans le cadre de PRIE. Les PRIE organisent sur leur territoire le dispositif d'appui à l'export en associant l'ensemble des acteurs concernés. Parmi les actions les plus fréquemment menées, on trouve la création de formation à l’export comme des CAP, des aides à travers l’organisation de salons à l’international ou d’aides à la réalisation de mission de prospection ou l’accès à des financements via la Banque Publique d’Investissement.

La crise de 2008, ainsi que la crise des dettes souveraines, ont considérablement réduit la croissance provoquant des pertes d’emplois, des fermetures d’entreprise et un accroissement important des inégalités. D’après les derniers travaux de Thomas Piketty, le niveau d’inégalités a retrouvé au début des années 2010 les niveaux connus avant la Première Guerre Mondiale en 1913. C’est dans ce contexte que s’est développé l’économie sociale et solidaire. Les collectivités interviennent également directement dans l’activité économique à travers des établissements publics locaux ou indirectement dans le cadre de la mise en place de structures d’accompagnement.

L’économie sociale et solidaire

Reconnue par la loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire (ESS), l’ESS regroupe un ensemble de structures qui cherchent à concilier utilité sociale, solidarité, performance économique et gouvernance démocratique, avec pour ambition de créer des emplois et de développer une plus grande cohésion sociale. Les structures de l’ESS sont présentes dans tous les secteurs d’activité et peuvent prendre de multiples formes : associations, coopératives, mutuelles, fondations, entreprises sociales à statut commercial.

Elles ont pour ambition commune de créer des emplois pérennes et non-délocalisables, de développer une plus grande cohésion sociale et d’apporter des réponses aux besoins socio-économiques des territoires. C’est pourquoi elles sont portées par les collectivités territoriales qui en sont les principales financeurs à travers des conventions spécifiques.

Elles reposent toutes sur un projet social qui s’exprime à travers leur activité, les personnes qu’elles emploient, leurs clients et bénéficiaires ou leur mode d’organisation. Plus précisément, trois conditions cumulatives doivent être remplies :

Un but poursuivi autre que le seul partage des bénéfices.
Une gouvernance démocratique, définie et organisée par les statuts, prévoyant l’information et la participation des associés, des salariés et des parties prenantes aux réalisations de l’entreprise.
Une gestion conforme aux principes suivants :
- Les bénéfices sont majoritairement consacrés à l’objectif de maintien ou de développement de l’activité de l’entreprise.
- Les réserves obligatoires constituées, impartageables, ne peuvent pas être distribuées.

La région élabore, en concertation avec la chambre régionale de l'économie sociale et solidaire ainsi qu'avec les organismes et entreprises de l'économie sociale et solidaire, une stratégie régionale de l'économie sociale et solidaire et peut contractualiser avec les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour la mise en œuvre des stratégies concertées et le déploiement de l'économie sociale et solidaire sur le territoire régional

Parmi les initiatives favorisées par les régions, on peut citer des mécanismes d’aide au démarrage pour les structures d’insertion par l’activité économique (région Nouvelle Aquitaine, etc.).

Les aides économiques

Les collectivités territoriales peuvent intervenir dans le domaine économique par le biais de différents types d'aides :

Aides financières : Subventions, prêts à taux réduit, avances remboursables, etc.
Aides fiscales : Exonérations ou abattements d'impôts locaux (taxe foncière, cotisation foncière des entreprises, etc.).
Aides à l'immobilier d'entreprise : Mise à disposition de terrains ou de bâtiments à des conditions avantageuses, participation au financement de constructions ou de rénovations.
Aides à la création et à la gestion : Accompagnement personnalisé, conseils, formations, mise en réseau, etc.

Pour la période 21-27, la Région Hauts-de-France remplit à nouveau la fonction d’Autorité de Gestion, A ce titre, elle est en charge du pilotage, de la gestion, de la sélection et de l’instruction des dossiers de demande d’aide FEDER. Ainsi, les directions en charge des objectifs spécifiques du programme vous fournissent un accompagnement (informations, formations, appui technique...) pour aider à la compréhension et l’utilisation de ce fonds. Ces directions sont vos interlocuteurs durant le montage et l’instruction de votre dossier de demande d’aide. De plus, une équipe d’animateurs dédiée peut apporter un appui particulier dans le montage de projets ou encore l'orienttaion pour trouver un financement adéquate.

Les documents cadre pour la compréhension et la prise en main du FEDER sont : Le Programme 2021-2027 Le Document de mise en œuvre (DOMO) - Il reprend l’ensemble des actions soutenues par le FEDER. De plus, il vous guidera pour comprendre si votre projet est éligible au fonds. D’autres documents supports sont à disposition des porteurs de projets dans l’espace Ressources : le guide de prise en main d’e-synergie (cette dernière étant le portail officiel et unique de dépôt de la demande d’aide FEDER). le guide de communication (pour respecter les obligations de publicité du FEDER) le guide de paiement (pour la mise en place des demandes de remboursement du FEDER). Subvention sur base de remboursement, possibilité d'avance de crédits sur certaines conditions.

Les demandes d’aides peuvent être déposées selon 3 modalités : Au fil de l’eau / appel à projet permanent : les demandes de subvention s'effectuent tout au long du programme sans date limite de dépôt la fiche DOMO est la référence pour connaître les attenuds, les critères d'élgibilité et de sélection. Appels à projet : ponctuels dans le temps, le dépôt s'effectue à une date précise et prédéterminés. Un cahier des charges précise spécifiquement les projets attendus et les critères de sélection. Validés par le comité de suivi, ces appels à projets peuvent être plus précis que le DOMO. Les communications des dates et info des appels à projets sont publiées sur le site europeenhdf. Une fois identifiée la modalité de dépôt de l’opération, il convient de suivre un certain nombre d'étapes. Pour la période 21-27, le dépôt est dématérialisé via le portail e-synergie.

Les collectivités territoriales ont accès à une large palette de financements européens. Depuis 2014, les régions françaises sont autorités de gestion pour une partie des fonds européens structurels et d'investissement et sont donc particulièrement concernées par ces financements qui mettent l'accent sur le développement local. Par ailleurs, bien que non impliquées dans leur gestion, les collectivités territoriales sont également éligibles à toute une série de fonds sectoriels visant à mener des projets d'envergure européenne dans des domaines spécifiques tels que l'environnement ou l'innovation.

Les fonds européens structurels et d'investissement (FESI) ont vocation à renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale. L'Union européenne délègue la gestion des FESI aux Etats membres. Il existe 5 types de fonds structurels. Les programmes sectoriels sont directement gérés par la Commission européenne ou ses agences exécutives et visent à assurer la mise en œuvre des politiques européennes. Les financements font l'objet d'appels à projets destinés à soutenir les projets d'envergure européenne ou nationale relatifs à une ou plusieurs politiques européennes spécifiques. L'Union européenne soutient des initiatives dans les Etats membres mais aussi en dehors de ses frontières.

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