Financement des Pays Pauvres: Sources et Mécanismes

L'accélération du changement climatique et l'intensification des dommages qu'il cause aux pays les plus vulnérables appelle à une réaction forte et rapide de la communauté internationale.

Ce constat d’urgence a suscité l’adoption par la COP27 d’une décision majeure sur la réponse aux pertes et préjudices dans les pays les plus vulnérables et la reconduction des 8 millions annuels pour le programme CREWS (Climate risks and early warning systems) sur les alertes précoces.

La France mobilise aussi pleinement ses instruments bilatéraux pour répondre au défi des pertes et préjudices, avec plusieurs centaines de millions d’euros de financements engagés chaque année par l’Agence française de développement (AFD) dans des programmes de gestion et de réduction des risques de catastrophes.

Les Défis de Financement dans le Sud Global

Le Sud global, particulièrement l’Afrique, fait face à un déficit aigu de financement pour ses besoins de développement. Le continent nécessite environ 1,3 trillion de dollars par an pour atteindre les Objectifs de Développement Durable (ODD) d’ici 2030, mais les flux financiers actuels sont loin d’être suffisants.

Le seul déficit infrastructurel africain exige entre 130 et 170 milliards de dollars par an, tandis que l’adaptation et l’atténuation du changement climatique nécessitent environ 50 milliards supplémentaires par an.

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Une tendance inquiétante est le retrait des partenaires traditionnels de développement, notamment les États-Unis. Les récentes réductions budgétaires ont considérablement diminué l’aide étrangère américaine, y compris les programmes de l’USAID et du Fonds africain de développement (ADF-17). Ces coupes interviennent alors que les pays africains font face à la reprise post-pandémique, aux chocs climatiques et à la crise de la dette.

Par ailleurs, l’Aide publique au développement (APD) des pays de l’OCDE stagne, ne respectant pas l’objectif de longue date de 0,7 % du revenu national brut (RNB). Les dépenses militaires ont réduit les budgets alloués à l’APD, qui aurait pu soutenir les initiatives de développement dans le Sud global.

Les engagements financiers, comme la promesse de 100 milliards de dollars par an pour le financement climatique des pays développés, restent non tenus.

Facteurs Explicatifs des Défis de Financement

Plusieurs facteurs expliquent les défis de financement dans le Sud global. En Afrique, la montée de la dette, la fuite des capitaux, la faible mobilisation des recettes intérieures et le coût élevé de l’emprunt sont parmi les principaux facteurs.

1. Faible mobilisation des ressources intérieures: De nombreux pays en développement peinent à générer suffisamment de recettes domestiques, en raison d’assiettes fiscales étroites, reposant lourdement sur un petit secteur privé fortement imposé. Ce problème est aggravé par une administration fiscale faible, facilitant l’évasion et l’évitement fiscal. Les marchés financiers domestiques peu développés limitent également la mobilisation des ressources pour le financement du développement.
2. Reflux des flux de capitaux: Un défi majeur est la sortie nette de capitaux. Ces dernières années, le service de la dette et le rapatriement des bénéfices des multinationales ont dépassé les nouveaux flux d’investissements directs étrangers (IDE) et de prêts concessionnels. Selon la CNUCED, en 2023, l’Afrique a connu un transfert net négatif de ressources jusqu’à 25 milliards de dollars.
3. Faiblesse de l’Aide publique au développement (APD): L’APD reste essentielle pour les pays à faible revenu, mais elle rencontre des défis systémiques. En 2024, seuls quatre pays de l’OCDE ont atteint l’objectif des 0,7 % du RNB, tandis que l’APD totale a chuté de 7,1 % à 212,1 milliards de dollars sous la pression économique mondiale. Le recul de l’APD est en partie dû à l’augmentation des dépenses militaires.
4. Coût élevé du capital pour les pays africains: Les États africains paient un coût d’emprunt nettement plus élevé que leurs pairs ayant une histoire de crédit similaire. Les primes de risque perçues représentent un « premium Afrique » d’environ 2,9 points de pourcentage au-dessus des taux justes.

Les partenaires traditionnels comme la Banque mondiale et le FMI restent centraux dans le financement du développement mondial, mais sont de plus en plus critiqués pour leur efficacité. Ils sont accusés d’imposer des conditions d’austérité rigoureuses qui freinent la croissance économique et dégradent les conditions sociales, en particulier pour les populations vulnérables dépendantes des services publics.

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Face à ces critiques, les pays en développement, notamment en Afrique, cherchent des alternatives, et la Chine s’est imposée comme un acteur majeur. L’initiative Belt and Road (BRI) chinoise est devenue une source importante de financement, surtout pour les infrastructures, offrant des prêts sans conditions politiques strictes.

Cependant, cette alternative comporte des risques importants. Les prêts BRI sont souvent non concessionnels et garantis par des recettes de matières premières ou des dépôts en comptes chinois, limitant l’autonomie fiscale des pays emprunteurs et compliquant la gestion de la dette. Le manque de transparence dans les conditions de prêt et les accords de projet soulève des questions de gouvernance et de responsabilité. De plus, cette dépendance financière peut créer des vulnérabilités géopolitiques, la crise de la dette pouvant mener à des saisies d’actifs ou à un levier politique chinois.

Aussi important que soit l’effort financier de la France et des autres pays développés, notamment européens, il ne pourra couvrir à lui seul l’ensemble des besoins, qui par ailleurs vont croissant.

L’ensemble de la communauté internationale doit continuer de se mobiliser et admettre que la ligne de partage établie en 1992, entre pays ayant la responsabilité d’apporter un soutien financier et les autres, est aujourd’hui obsolète et doit être dépassée par un engagement fort des grands émergents.

Cet élargissement des sources de financement, en provenance de tout pays ou institution en mesure de contribuer ou à travers de mécanismes innovants, fait partie des priorités que la France a portées au sein du comité transitionnel et qu’elle continuera à porter dans les instances de gouvernance du nouveau fonds de réponse aux pertes et préjudices.

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Par ailleurs, dans les discussions à venir au sein du nouveau Conseil pour structurer et mettre en œuvre ce fonds, la bonne gouvernance et la priorisation des financements en direction des pays les plus vulnérables constitueront notre boussole et conditionneront à ce titre notre calendrier de contribution.

Le V20 et la Compensation des Pertes et Préjudices

Les vingt pays les plus vulnérables aux impacts du changement climatique viennent de constituer, le 8 octobre 2015, à Lima, un nouveau groupe, le V20 (Vulnerable Twenty Group), présidé par Cesar Purisima, ministre des Finances des Philippines. Il s’agit du groupe de pays parmi les plus exposés : Afghanistan, Bangladesh, Barbade, Bhoutan, Costa Rica, Ethiopie, Ghana, Kenya, Kiribati, Madagascar, Maldives, Népal, Philippines, Rwanda, Sainte-Lucie, Tanzanie, Timor oriental, Tuvalu, Vanuatu et Vietnam.

La question des impacts, plus précisément de la compensation pour les « pertes et préjudices » inévitables ou irréversibles lorsque l’adaptation au changement climatique atteint ses limites ou n’est plus possible, est une préoccupation ancienne des pays en développements et en leur sein des plus pauvres ou des plus vulnérables. Elle a été abordée pour la première fois lors de la conférence climatique de Bali en 2007, puis à celle de Cancun en 2010, à la suite de laquelle un programme de travail a été lancé sur le thème. En novembre 2013, la conférence de Varsovie (COP19) a entériné la création d’un Mécanisme international pour pertes et dommages (Warsaw International Mechanism for Loss and Damage).

Le V20, dans son communiqué du 8 octobre, indique que le montant des pertes et préjudices devrait croître « au moins » à raison de 2,5 % du PIB potentiel chaque année. Deux chiffres sont mentionnés : 45 milliards de dollars/an d’ici 2020, et 400 milliards de dollars/an d’ici deux décennies.

Le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) a, au printemps 2015, présenté des chiffres, avec quelques phrases, qui pourraient ne pas passer inaperçus. Dans un rapport sur le fossé de l’adaptation en Afrique (Africa's Adaptation Gap), il est écrit que, même dans le cas où tous les efforts et coûts de l’adaptation seraient assumés et financés, le continent souffrirait en plus d’importants dommages résiduels (large ‘residual’ damages) ; des dommages qui, si l’on comprend bien, seraient éligibles au Mécanisme de Varsovie.

D’une phrase sibylline, le PNUE propulse la question des financements climatiques dans des multiples des « 100 milliards » : les dommages résiduels « sont estimés devoir être le double des coûts d’adaptation sur la période 2030-2050 » (UNEP, 2015). Les coûts de l’adaptation en Afrique sont chiffrés à quelque 50 milliards de dollars/an de 2030 à 2050, dans le cas où tout serait mis en œuvre au plan mondial pour maintenir le réchauffement en dessous de 2°C. Le double des coûts d’adaptation sur la période 2030-2050 - pour un réchauffement contenu à 2° C, car ce serait beaucoup plus si le réchauffement se dirigeait vers 4°C ou 5°C d’ici 2100 - cela fait 100 milliards/an et donc 2 000 milliards de dollars au total sur la période 2030-2050 pour la seule Afrique.

Nouvelles Approches et Solutions

Le financement du développement dans le Sud global nécessite une approche multiple qui traite les défis des pays en développement, notamment la fuite des capitaux, la faible mobilisation des recettes intérieures, la faiblesse de l’APD et le coût élevé du capital. Une action urgente est indispensable pour que les ODD ne restent pas hors de portée de millions de personnes.

Les PRI sont-ils simplement des pays pauvres classés sous une autre désignation ? Dans l’ensemble, il est évident qu’ils offrent un niveau de vie supérieur à celui des PFR et sont beaucoup moins dépendants de l’aide. Comme le montre le tableau 2, le revenu par habitant est en moyenne quatre fois plus élevé pour les PRITI que pour les PFR, que ce soit selon la méthode Atlas de la Banque mondiale ou à parité de pouvoir d’achat (PPA). De même, les PRITI présentent un degré de dépendance face à l’aide bien inférieur à celui des PFR. Si l’on retire la Chine et l’Inde du groupe des PICNI, la dépendance des PRITI augmente, certes, mais à des niveaux restant très inférieurs à ceux du groupe des PFR.

Les donateurs traditionnels peuvent avoir plusieurs raisons de rester engagés dans les PRI. Premièrement, les poches de pauvreté extrême et de grande vulnérabilité requièrent un soutien où qu’elles apparaissent. Deuxièmement, les externalités négatives de la croissance des PRI, telles que le changement climatique, peuvent affecter les pauvres dans les PFR et fournir un argument en faveur de l’affectation de l’aide au développement dans le domaine des biens publics dans les PRI. Troisièmement, en collaborant avec les PRI, les donateurs occidentaux peuvent renforcer leurs programmes d’aide en faveur des PFR, par exemple dans le cas de la mise en place de dispositifs de protection sociale adaptés dans le cadre de programmes d’aide triangulaire.

L’aide étrangère peut jouer un rôle catalytique ou incitatif dans les PRI, notamment en relation avec la fourniture de biens publics mondiaux. Ainsi, plusieurs agences de donateurs soutiennent des initiatives multipartites impliquant des gouvernements, des entreprises et des organisations de la société civile.

Les biens publics mondiaux (BPM) revêtent une importance particulière quant à l’engagement des donateurs avec les pays à revenu intermédiaire dans le cadre de partenariats sans lesquels il n’est pas envisageable de mener des actions collectives efficaces. L’engagement des agences de développement avec les PRI ne vise pas seulement la lutte contre la pauvreté, mais également et surtout la promotion des BPM.

Le financement des politiques publiques globales visant à préserver les BPM a stimulé l’émergence de différentes sources de fonds et de nouveaux vecteurs de l’aide. Les mécanismes de financement innovants (MFI) et le financement lié au changement climatique constituent deux domaines spécifiques bénéficiant d’un intérêt accru dans les arènes tant politiques qu’universitaires.

Le financement innovant porte également sur la création d’incitations, pour de nouveaux acteurs, à s’engager dans le financement du développement, souvent par le biais de mécanismes basés sur les principes du marché et prévoyant l’implication étroite d’entreprises privées, de fondations et de particuliers. L’un des exemples en est la marque Product Red, qui sert à financer le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme par sa concession sous licence à diverses sociétés, dont Apple, American Express et Giorgio Armani.

Recommandations Stratégiques

• Développer les marchés financiers locaux pour réduire la dépendance à la dette en devises étrangères.
• Tirer parti des nouvelles formes de financement comme la BRI chinoise, en alignant ces initiatives avec les priorités nationales.
• Accroître les prêts concessionnels via l’IDA de la Banque mondiale et le RST du FMI.

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