Fonctionnement du financement public-privé (PPP) pour un projet

Les partenariats public-privé (PPP) permettent de mutualiser ressources, expertises et responsabilités. Les PPP offrent donc une alternative précieuse pour réaliser des projets d’infrastructure ambitieux. Avec des budgets publics souvent limités, les PPP offrent une solution attractive pour accélérer les projets.

Définition et principes fondamentaux

Les partenariats public-privé, ou PPP, désignent un mode de collaboration où une entité publique fait appel à une entreprise privée pour financer, concevoir, construire, exploiter ou maintenir une infrastructure ou un service public. Qu’est-ce qu’un partenariat public privé ? Le PPP ou partenariat public privé fait référence à la conception, la construction, l’exploitation et le financement, par le secteur privé, de projet ou équipement à destination du public, comme des hôpitaux, des infrastructures portuaires, des usines de traitement de l’eau ou des écoles.

Un des principes fondamentaux des PPP est le partage des risques. Dans un PPP, l’entreprise privée prend souvent en charge les risques liés au financement, à la construction et à l’exploitation. Le transfert de responsabilité, et de risques associés, inhérent à ces montages, rétroagit donc fortement sur le rôle que joue le maître d’ouvrage public dans la mise en œuvre de ses montages : cela revient à transférer le « cockpit » de pilotage de la réalisation du projet au titulaire du contrat.

Formes contractuelles principales

Les principales formes de PPP comprennent la délégation de service public (DSP), la concession de travaux publics, l’affermage, la régie intéressée, la gérance et le contrat de partenariat (CP). La délégation de service public désigne un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public à un opérateur économique qui se rémunère substantiellement sur les résultats de l’exploitation. La concession de travaux publics permet au délégataire d’être rémunéré par les recettes perçues des usagers (ponts à péage, autoroutes…).

L’affermage consiste à gérer des structures déjà disponibles : si les frais d’investissement sont pris en charge par le partenaire public, les frais d’exploitation sont couverts par les recettes perçues des usagers par le fermier. La régie intéressée voit les coûts d’investissement assurés par le partenaire public tandis que les coûts d’exploitation sont partagés. La gérance concerne les services les plus déficitaires où le délégataire ne se charge ni des coûts d’investissement ni des risques d’exploitation.

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Le contrat de partenariat (CP) est un contrat administratif par lequel une personne publique attribue à une entreprise privée la conception, la construction, le financement, la gestion, l’entretien et/ou la maintenance d’un ouvrage, souvent sur une durée plus longue (10 à 35 ans ou plus).

Modes de financement

Le financement des PPP peut se faire sous forme de fonds propres, dettes bancaires ou émissions obligataires. Le financement de projet consiste à constituer une société ad hoc (SPV) qui portera le financement de l’opération et remboursera les prêteurs à partir des flux de trésorerie du projet. Le financement corporate repose sur la situation financière globale de l’entreprise contractante et est garanti par le bilan ; sa durée de remboursement est généralement plus courte.

Le recours aux concessions ou PPP est fréquemment pensé comme un outil d’externalisation du financement des investissements. Le deuxième atout majeur de ce type de montage est que l’acheteur public qui conclut un contrat de concession, de DSP ou un marché de partenariat a la certitude que le financement nécessaire à l’aboutissement du projet est sécurisé, et même « sanctuarisé ».

Rôle et organisation de l’acheteur public

La dimension de financement est, certes, caractéristique de ces contrats, mais elle ne doit pas faire oublier les conséquences de ce choix contractuel sur la gestion du projet : il revient à déléguer la maîtrise d’ouvrage au titulaire. Ce faisant, l’acheteur public s’économise la gestion opérationnelle, contractuelle et administrative d’une multiplicité d’intervenants et de démarches externes. Il s’éloigne du rôle de maître d’œuvre pour se concentrer sur le rôle de client ayant défini son besoin fonctionnel et se reposant pleinement sur son maître d’ouvrage délégué pour y répondre.

La bonne pratique consiste à rassembler en « équipe projet » une palette de compétences internes à la collectivité (techniques, mais aussi contractuelles et financières) généralement transverse à plusieurs directions ou services. Il est également fortement recommandé de mandater une assistance à maître d’ouvrage externe, rompue à ce type de montages (cabinet de conseil spécialisé, avocat ou ingénierie).

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Ces compétences peuvent être structurées en deux niveaux : un groupe de travail au quotidien et un comité de pilotage réunissant la direction des services ainsi que les élus concernés par le projet. Au global, le besoin d’effectifs côté acheteur public pour la réalisation d’un projet en concession ou PPP reste nettement inférieur à celui nécessaire dans le cas d’une réalisation en maîtrise d’ouvrage publique.

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Avantages attendus

Optimisation des ressources et diminution des coûts publics au moment du financement ou de la construction.
Encouragement de l’innovation et apport d’expertise technique et managériale par le secteur privé.
Capacité à livrer des ouvrages complexes dans les coûts et les délais, de façon souvent plus fiable que la maîtrise d’ouvrage publique directe.
Possibilité d’échelonner les coûts sur une longue durée et de sécuriser le financement (sous forme de loyers ou recettes d’exploitation).
Adaptabilité à la rénovation et à l’entretien d’ouvrages existants, ou à la massification des services pour réaliser des économies de fonctionnement.

Lorsque la question nous est posée par un élu ou un DGS de « pourquoi recourir au PPP ? » pour construire des lycées ou l’infrastructure d’un transport en commun, la réponse la plus simple et la plus directe que nous lui apportons est : « pour mener le projet vite et bien ».

Critiques et limites

Bien que les PPP présentent de nombreux avantages, ils ne sont pas exempts de critiques. Les reproches qui leur sont parfois adressés peuvent être évités tout en s’inscrivant dans une logique d’économie des ressources financières publiques. Les concessions ou PPP sont fréquemment critiquées au motif d’un coût de financement supérieur au coût d’emprunt de la collectivité. L’écart défavorable s’explique généralement par la « prime d’assurance » permettant au titulaire d’assumer raisonnablement les risques contractuels, techniques, financiers qui lui sont transférés.

Il est enfin parfois reproché aux concessions et PPP une certaine opacité du fait de l’intermédiation d’une société de projet. La collectivité peut participer à la gouvernance de cette société de projet en recourant au schéma de société d’économie mixte à opération unique (SEMOp) ou aux dispositions de l’article 80 de l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

Des exemples concrets montrent aussi les risques d’un mauvais partage des responsabilités : en 2018, l’aéroport de Berlin a subi des retards et des dépassements budgétaires en raison d’un mauvais partage des responsabilités entre les partenaires public et privé. Les critiques dont font régulièrement l’objet tel ou tel contrat de concession, de DSP ou un marché de partenariat conclu par l’Etat ou une collectivité locale, au motif d’un coût élevé pour la collectivité ou les usagers tendent à occulter la vertu fondamentale de ces montages : leur capacité à livrer des ouvrages complexes dans les coûts et les délais - si ce n’est parfaitement, de façon beaucoup plus fiable que les projets menés en maîtrise d’ouvrage publique directe ou en régie.

Garanties et bonnes pratiques pour réussir

Pour garantir le succès des PPP, les gouvernements doivent mettre en place un cadre réglementaire robuste. Une réforme de la commande publique datant de 2016 a cherché à mieux encadrer le recours aux PPP en précisant le caractère obligatoire de l’évaluation préalable du mode de réalisation du projet et de l’étude de soutenabilité financière. La mise en place d’une évaluation préalable et la conduite d’une étude de soutenabilité financière sont des étapes clés soumises à l’avis de la Direction générale des finances publiques.

Le principal écueil contractuel pour un acheteur public consiste en une modification des fonctionnalités recherchées ou son « intrusion » dans la mission du maître d’ouvrage (choix des matériaux, d’une solution technique, influence sur le geste architectural …). Rien n’interdit de prévoir un dispositif de modulation du niveau d’entretien des ouvrages - avec préavis - à l’initiative de l’acheteur public, lui permettant d’effectuer dans la durée ses arbitrages entre contraintes budgétaires et état des ouvrages.

La bonne gouvernance peut aussi passer par la participation minoritaire de la collectivité au capital de la société de projet, et par l’intervention d’acteurs comme la Banque des Territoires pour équilibrer la gouvernance et faciliter le dialogue tripartite.

Exemples et contexte international

Un exemple emblématique est celui du projet de la ligne à grande vitesse Sud Europe Atlantique (SEA), reliant Tours à Bordeaux. Ce projet a été réalisé sous la forme d'un PPP avec une entreprise privée en charge du financement et de la gestion pendant 50 ans. Quel est le point commun entre l’Hexagone-Balard, la ligne à grande vitesse Bretagne Pays-de-la-Loire et le palais de justice de Paris ? Ces trois projets d’ampleur ont été menés à bien grâce à des partenariats public-privé (PPP).

Les PPP ont été particulièrement mobilisés dans les pays en développement et en Afrique où le manque d'infrastructures constitue un obstacle à la croissance économique. Les partenariats public-privé offrent un complément viable aux investissements publics et une solution aux problèmes qui entravent le développement et la modernisation des infrastructures en Afrique, à savoir l'augmentation des investissements et l'amélioration de l'efficacité.

Étapes clés de mise en œuvre d’un PPP

Validation initiale par l’autorité publique compétente et évaluation préalable du projet (provenance de la rémunération, répartition des risques, ratio coûts/avantages, recettes prévues).
Réalisation d’une étude de soutenabilité financière et avis de la Direction générale des finances publiques.
Constitution d’une équipe de préparation et de gestion du projet, recours à une assistance à maître d’ouvrage externe si nécessaire.
Sélection du titulaire et négociation des aspects financiers et contractuels.
Signature du marché et mise en œuvre avec suivi régulier et contrôle de la prestation de service.
Renégociation éventuelle des modifications contractuelles pendant l’exécution.

Applications et secteurs concernés

Les PPP peuvent être appliqués dans un large éventail d’infrastructures et équipements publics, à caractère technique (infrastructures de transport, réseaux d’énergie, traitement de l’eau et des déchets …) ou bâtimentaire (bâtiments scolaires, administratifs, ou à vocation sportive, culturelle, événementielle …), ou encore pour les systèmes d’information. Ils peuvent constituer un outil clé pour la rénovation de l’espace public du « cœur de ville » des villes moyennes.

Résumé pratique

Avant d’opter pour un PPP, il faut évaluer rigoureusement la pertinence du montage, structurer une équipe projet qualifiée, sécuriser la soutenabilité financière et prévoir des dispositifs de gouvernance et de modulation des obligations de service dans la durée. Les PPP sont un outil puissant pour financer et réaliser rapidement des projets complexes, à condition d’un bon partage des risques, d’une gouvernance transparente et d’un encadrement réglementaire solide.

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