Finances Publiques en Colombie : Fonctionnement et Défis Actuels

La Colombie, en tant qu'État social de droit, est organisée sous la forme d'une république présidentielle unitaire avec l'autonomie de ses entités territoriales, conformément à la Constitution nationale de 1991. Le président de la Colombie est à la fois le chef du gouvernement et le chef de l'État, élu au suffrage universel pour un mandat de quatre ans.

Il sera essentiel d’élargir la protection sociale, d’améliorer la viabilité des finances publiques et d’accroître les gains de productivité pour stimuler la croissance, réduire la pauvreté et offrir à tous les Colombiens de meilleures perspectives.

Quelles perspectives économiques pour 2021 ? avec Isabelle Job-Bazille.

Structure Gouvernementale et Décentralisation

La Colombie dispose d'un congrès bicaméral :

Le Sénat: chambre haute, compte 108 membres, dont 100 sont élus par l'ensemble du pays et les huit autres sont des circonscriptions spéciales, qui représentent les groupes indigènes et afro et d'autres minorités.
La Chambre des représentants: chambre basse, comprend 172 représentants dont 161 sont élus dans les départements et le district de la capitale Bogota, proportionnellement au nombre d'habitants, et les 11 restants sont issus de circonscriptions spéciales.

La Colombie possède une structure gouvernementale infranationale à deux niveaux, inscrite dans la Constitution de 1991, composée de départements (niveau régional) et de municipalités et districts (niveau local). Au niveau des départements, des municipalités et des districts, le pouvoir exécutif est confié aux gouverneurs et aux maires, élus pour un mandat unique de quatre ans au suffrage universel. Chaque département dispose également d'une assemblée départementale (Asamblea Departamental), dont les membres sont élus au suffrage universel, à raison d'un pour 40 000 habitants, et chaque municipalité dispose d'un conseil municipal, élu selon le même système électoral que celui utilisé pour les assemblées départementales.

Le processus de décentralisation en Colombie a débuté dans les années 1980 avec le transfert de fonctions du gouvernement central vers les municipalités et l'augmentation du niveau des transferts vers les gouvernements subnationaux. Ce processus a également impliqué l'élection des maires au suffrage universel et le renforcement de la collecte des impôts par les gouvernements infranationaux. Malgré ces efforts, la décentralisation s'est ralentie entre 2002 et 2010 avec la réduction des transferts et des coupes budgétaires pour les gouvernements locaux. Cependant, une série de réformes visant à restaurer la décentralisation a été lancée en 2010 avec le Système national de redevances (SGR) et la loi 1454 "Loi organique d'aménagement du territoire (LOOT)" en 2011, qui visait à augmenter la part des redevances entre le gouvernement central et les gouvernements locaux et à jeter les bases de programmes associatifs pour les gouvernements subnationaux.

En 2022 (loi 2200), les PAR sont devenus des entités régionales dotées d'un statut juridique propre, d'une autonomie et de leurs propres actifs, bien qu'ils ne constituent pas une circonscription électorale. Les PAR sont financés par les ressources des gouvernements infranationaux qui les composent et peuvent être cofinancés par des transferts du gouvernement central. Il existe actuellement cinq PAR : Centre, Pacifique, Caraïbes, Eje Cafetero et Amazonie.

La Colombie possède une structure de gouvernement local à deux niveaux, comprenant 32 départements (departamentos) et 1 103 municipalités (municipios) au niveau inférieur, y compris le district de la capitale, Bogota. Environ un tiers de la population est concentrée dans deux départements et dans la capitale. Il existe encore 20 zones qui n'appartiennent à aucune municipalité.

Niveau Régional/Provincial

Au niveau régional, la Colombie est composée de 32 départements. Les départements colombiens sont très hétérogènes, non seulement en termes de population et de superficie, mais aussi de niveau de développement. La taille moyenne des départements est de 1,546 million d'habitants. Les départements ont le pouvoir d'établir des districts municipaux et d'examiner les actes des gouvernements municipaux afin de déterminer leur constitutionnalité.

Niveau Municipal

Parmi les 1 102 municipalités, dix sont classées comme districts spéciaux (distritos especiales) en raison de leurs caractéristiques politiques, commerciales, historiques, industrielles, culturelles ou environnementales particulières, entre autres facteurs importants, ce qui leur permet de jouir de certaines prérogatives (selon la loi 1617/2013). En outre, le district de la capitale, Bogota, jouit d'un statut spécial en raison de sa taille et de son importance, ce qui lui confère les pouvoirs des municipalités et des départements.

Les municipalités sont classées en six catégories et une catégorie spéciale en fonction de leur population et de leur base de revenus (loi 617/2000 et décret 2106/2019). Cette classification sert d'outil administratif au gouvernement central pour organiser des politiques différenciées. Actuellement, environ 88 % des municipalités sont classées dans la catégorie la plus basse (catégorie six), concentrant 32 % de la population.

Coopération Horizontale

Le gouvernement colombien fournit une base juridique pour la coopération intercommunale avec la loi LOOT de 2011. En 2019, il y avait 54 structures coopératives au niveau municipal qui avaient directement suivi la LOOT dans le cadre du régime des associations de municipalités. En outre, la loi 1625 - adoptée en 2013 - a créé six aires métropolitaines qui sont des juridictions territoriales légiférées (Areas Metropolitanas). Elles disposent d'une plus grande autonomie administrative et fiscale que les autres régions urbaines et peuvent gérer conjointement certains services d'importance régionale (par exemple, les transports).

Territoires Indigènes

La Constitution de 1991 a reconnu la Colombie comme une nation multiethnique, accordant aux territoires indigènes (resguardos) un statut spécial. Il y a actuellement 966 réserves (resguardos) en propriété collective en Colombie, avec une population d'environ 1,9 million de personnes (4,4% de la population nationale). La superficie des territoires indigènes est de près de 30 % en moyenne, bien que dans certains départements elle atteigne 70 %. Près des deux tiers de la population indigène sont concentrés dans quatre départements.

Répartition des Compétences et des Responsabilités

La Constitution politique de 1991 et les lois 60/1993 et 115/1994 ont défini la répartition des compétences des gouvernements infranationaux en matière de prestation de services publics, de services sociaux et d'équipements publics entre les départements et Bogota (lois 715/2001 et 1176/2007), et les municipalités et districts (loi 136/1994). En 2011, la LOOT a contribué à clarifier les règles de la décentralisation en fournissant des détails sur la répartition des responsabilités entre le gouvernement central et les entités territoriales. Il existe un double système de responsabilités décentralisées et déléguées, et la majorité des compétences sont partagées entre tous les niveaux de gouvernement (éducation, santé, eau et assainissement, logement).

Les départements sont chargés de planifier et de promouvoir le développement économique et social de leur territoire. Ils exercent des fonctions administratives de coordination et d'intermédiation avec les municipalités. Les municipalités fournissent des services tels que l'électricité, les transports urbains, le cadastre, la planification locale et la police municipale.

Finances Publiques et Décentralisation Fiscale

La Constitution politique de 1991 et les lois 60/1993 et 115/1994 ont établi le cadre de la décentralisation fiscale dans le pays et régi la répartition des ressources entre les départements, les municipalités et les districts. Les départements peuvent adopter des règlements par voie d'ordonnances (ordenanzas) et les municipalités par voie d'accords (acuerdos). La Colombie est l'un des pays unitaires les plus décentralisés d'Amérique latine, mais le niveau de décentralisation est faible par rapport à d'autres pays de l'OCDE.

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Les gouvernements infranationaux disposent de ressources et de responsabilités importantes en matière de dépenses, mais la décentralisation fiscale est déséquilibrée verticalement, car les gouvernements infranationaux ont des compétences étendues par rapport à une autonomie fiscale limitée, ce qui penche davantage vers un système de dévolution que vers un système décentralisé.

Les dépenses des administrations infranationales en Colombie sont légèrement inférieures à la moyenne des pays unitaires de l'OCDE en pourcentage du PIB (12,7 % en 2020), mais supérieures à la moyenne des pays unitaires de l'OCDE en pourcentage des dépenses publiques (27,5 % en 2020). Les municipalités représentent environ deux tiers des dépenses, contre un tiers pour les départements. L'autonomie des gouvernements infranationaux en matière de dépenses est limitée par le fait que les gouvernements infranationaux ont des sources de revenus limitées. En effet, les gouvernements infranationaux peuvent être considérés comme des "agents dépensiers" pour le compte du gouvernement central, car la plupart des dépenses sont affectées à trois domaines : l'éducation, la santé et l'eau, l'assainissement et les pensions.

Les administrations infranationales représentaient 47,9 % de l'investissement direct des administrations publiques en 2020, soit un peu moins que la moyenne des pays unitaires de l'OCDE (48,9 %). Le rôle des gouvernements infranationaux dans l'investissement public s'est accru depuis les réformes de décentralisation. Les gouvernements infranationaux investissent en particulier dans des projets d'infrastructures locales tels que les écoles, les hôpitaux et les routes locales.

En outre, les investissements financés par des transferts du gouvernement central ont diminué depuis les années 2000, alors que la réforme des redevances (SGR) a augmenté les ressources disponibles pour les gouvernements infranationaux depuis 2012. Depuis le début de la SGR, les redevances ont financé environ 21 533 projets pour un montant d'environ 64,4 trillions de COP, soit près de 42 % du total des ressources financées pour les projets de transport et de logement. Les régions du Caribe et des Llanos ont concentré 54 % de ces investissements.

Situation Budgétaire Récente et Défis

La Colombie, traditionnellement stable (sans être exemplaire) fiscalement voit sa réputation s'éroder sous le poids des incertitudes budgétaires. Un déficit significatif en 2024, respectant néanmoins le cadre budgétaire grâce à d'importantes coupes budgétaires, et la polémique autour du budget 2025 ont fortement agité la scène économique, impactant directement le peso colombien et les coûts de financement publics.

Les recettes fiscales ont fortement chuté : à la fin novembre, elles atteignaient seulement 78% des prévisions annuelles, soit une perte finale que l'on peut estimer à 85% pour 2024. Cela représente une baisse nominale de 5% par rapport à 2023, et près de 13% en termes réels. Malgré les défis, la Colombie a respecté la règle fiscale fixant le déficit à 4,9% du PIB, grâce à des coupes significatives dans un budget largement sous-exécuté.

Pour la première fois dans l'histoire colombienne, le budget n'a pas été adopté par le parlement, une procédure habituellement considérée comme une simple formalité. Le projet de budget prévoit un déficit primaire et un déficit total de respectivement 0,9% et 5,6% du PIB.

L'exécutif maintient son intention de faire passer une nouvelle loi de financement ou une réforme fiscale pour exécuter le budget comme prévu. La reprise de l'activité parlementaire le 17 février devrait apporter plus de clarté sur la direction choisie. Entre-temps, le 3 janvier, un Plan d'Austérité visant des économies de 5 milliards de pesos a été annoncé.

Répartition des dépenses publiques en Colombie

Concernant la structure des dépenses, la protection sociale représente la part la plus importante avec 6,6% du PIB (dont 4,4% pour les retraites), suivie de la santé (3,7%) et de l'éducation (2,8%). Même si le gouvernement souhaitait minimiser les coupes dans les dépenses d'investissement, celles-ci seront réduites de 17% en termes nominaux par rapport à 2024, pour atteindre 4,6% du PIB contre 5,9% en 2024.

La dette publique atteignait au troisième trimestre 2024 un niveau supérieur à 58% du PIB, dépassant de 3 points l'ancrage fixé à 55%, mais restant éloignée de la limite maximale de 71%. Le gouvernement prévoit un retour progressif vers cet ancrage, avec un déficit primaire estimé à 0,5% du PIB en 2025 et un déficit total de 5,1%.

Bien que la dette publique reste "soutenable" avec une structure solide, les signaux indiquant un manque de volonté de réduire les déficits risquent d'inquiéter les investisseurs. Une réduction des incertitudes fiscales, par le biais d'une réforme fiscale ambitieuse ou d'un budget plus crédible, serait nécessaire pour diminuer les coûts de financement.

Malgré un cadre institutionnel robuste et un policy mix globalement sérieux, le modèle économique colombien s’essouffle. Depuis une décennie et la fin du supercycle des matières premières, la croissance est en baisse tendancielle et les indicateurs socio-économiques stagnent, signes d’une économie prise au piège du revenu intermédiaire. La transition énergétique offre une véritable opportunité de transformation de l’économie pour répondre au premier enjeu. Mais la capacité des autorités à mettre en oeuvre les différentes stratégies élaborées, et notamment une récente feuille de route de la transition énergétique, reste à démontrer, a fortiori dans un contexte politique (absence de consensus) et sécuritaire (échec de la Paix Totale) difficile.

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