Les Finances Publiques : Cadre Juridique et Enjeux Contemporains

Le cours de finances publiques vise à présenter et expliquer les enjeux contemporains de la production et de l’utilisation de l’argent public, ainsi que les règles spécifiques destinées à encadrer les finances des administrations publiques. Il comporte une étude de la programmation des ressources et des dépenses publiques, des règles administratives et comptables d’utilisation de l’argent public et des contrôles qui s’exercent sur les ordonnateurs et les comptables.

Dans le cadre d’un chapitre préliminaire, le cours vise à donner aux étudiants une culture financière sur les grands enjeux des finances publiques : l’objet et l’évolution des finances publiques, ainsi que les contraintes internes, européennes et internationales qui pèsent sur ces finances. Ce chapitre analyse également la notion de budget (budget général, budget annexe, comptes spéciaux) et celle de lois de finances (les différentes catégories de lois de finances, le contenu et la présentation de la loi de finances de l’année).

Dans un second temps, le cours analyse les principes budgétaires classiques (annualité, unité, universalité, spécialité, etc.) et retrace les grandes étapes que traverse la loi de finances de l’année : la préparation (les acteurs de la préparation, l’évaluation des dépenses et des recettes, le calendrier de la préparation), l’adoption (la procédure d’adoption, l’encadrement des pouvoirs budgétaires du parlement), l’exécution (le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, les procédures d’exécution) et le contrôle de l’exécution de la loi de finances, ( contrôle administratif, contrôle juridictionnel et contrôle parlementaire).

I. Les Sources des Finances Publiques

Le droit des finances publiques est une branche du droit public, au sein de laquelle on distingue habituellement :

• Le droit budgétaire, qui régit les questions relatives à l’élaboration et à l’adoption du budget ;
• La comptabilité publique, qui régit la tenue des comptes publics, ainsi que l’encaissement et le décaissement de l’argent public, c’est-à-dire, l’exécution du budget ;
• Le droit fiscal, qui régit les questions relatives aux recettes publiques qui sont perçues sous la forme d’impositions de toute nature.

Si ces trois sous-ensembles obéissent traditionnellement à des normes nationales (I), la place des normes internationales (II) est aujourd’hui de plus en plus prenante.

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Bien qu’elles ne soient pas traditionnellement comprises dans cette définition, les finances sociales sont d’une importance capitale pour l’État, qui s’y intéresse à travers les lois de financement de la sécurité sociale.

A. Les Sources Nationales

Au sein de sources nationales, il est nécessaire de distinguer les sources constitutionnelles (A) et les sources infra-constitutionnelles (B).

1. Normes Constitutionnelles

Les normes constitutionnelles jouent un rôle fondamental en matière de finances publiques.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel consacre ainsi plusieurs principes de droit budgétaire : le principe d’annualité, le principe d’unité, le principe d’universalité et le principe de spécialité. Ces principes seront analysés plus en détail ultérieurement.

En matière comptable, la Constitution prévoit le principe de régularité et de sincérité des administrations publiques, alors que le Conseil constitutionnel consacre quant à lui l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

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En matière fiscale, plusieurs principes sont également prévus : la compétence de principe du législateur, le principe d’annualité de l’impôt, le principe de l’encadrement de la rétroactivité de la loi fiscale, le principe d’égalité devant les charges publiques et les principes de nécessité et de proportionnalité des peines (même si celui-ci n’est pas propre à la matière fiscale).

2. Normes Infra-Constitutionnelles

a) Les Lois Organiques

Les lois organiques occupent un rang hiérarchique supérieur à celui des lois ordinaires. Les lois organiques, cependant, n’ont pas pour objet d’établir des règles de fond.

Quatre lois organiques intéressent les finances publiques :

1. La loi organique sur la programmation financière (LOPGFP) du 17 décembre 2012, qui transpose en droit interne les exigences du pacte budgétaire (« TSCG ») conclu entre les gouvernements des États membres. Cette loi :
   • Détermine le contenu et l’articulation de la loi de programmation des finances publiques (LPFP), des lois de finances (LF) et des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) qui doivent définir et mettre en œuvre les règles du TSCG ;
   • Prévoit un mécanisme de correction qui doit être mis en œuvre dans le cas où il existe un écart trop important entre les prévisions budgétaires et les résultats connus d’une ou de deux années ;
   • Institue un Haut conseil des finances publiques (HCFP), dont le rôle est détaillé infra.
2. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 est une loi fondamentale en matière de finances publiques, qui répond aux besoins énoncés par les gestionnaires publics et par les parlementaires dans le cadre de l’élaboration et de l’exécution du budget.
   • La liberté de gestion : les gestionnaires publics sont très libres dans le choix de l’affectation des ressources financières qui leur sont accordées;
   • La responsabilisation managériale : les gestionnaires sont désormais soumis à des impératifs d’objectifs et de performance, supervisés par le ministre compétent, et ils doivent à ce titre rendre des comptes à chaque fin d’exercice ;
   • La culture des résultats de l’action publique : ce qui importe ce sont les résultats, et non les moyens matériels et humains mis en œuvre par l’action publique.

   La LOLF a par ailleurs entendu revaloriser le rôle et l’information du Parlement.

   En pratique, la LOLF s’est plutôt avérée décevante, même si la logique sur laquelle elle repose est généralement saluée.

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3. La loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005, dont les principales innovations consistent dans le renforcement de la sincérité et de la transparence des équilibres financiers de la Sécurité sociale, l’affirmation du principe d’autonomie financière de la Sécurité sociale, l’introduction d’une dimension pluriannuelle dans la présentation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses et, enfin, dans la définition de programmes de qualité et d’efficience qui devraient permettre, à terme, de mesurer l’efficacité de la dépense publique dans le domaine des finances sociales.
4. La loi organique sur l’autonomie financière locale (LOAFCT) du 29 juillet 2004, qui a pour objet de mettre en œuvre le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales, prévu à l’article 72-2 de la Constitution. En particulier, la LOAFCT prévoit :
   • Une définition de la notion de ressources propres ;
   • Les seuils minimums d’autonomie ;
   • Un mécanisme visant à garantir l’autonomie des collectivités territoriales.

b) Les Autres Lois

Elles sont essentiellement au nombre de quatre :

1. Les lois de finances (LF) qui déterminent les ressources et les charges de l’État.
   • Les lois de finances initiales (LFI), adoptées en vue de l’année suivante ;
   • Les lois de finances rectificatives (LFR), qui se rapportent quant à elles à l’année en cours et qui ont notamment pour objet de modifier les prévisions de la LFI ;
   • Et les lois de règlement (LR), qui constatent les résultats financiers de chaque année civile et approuvent les différences entre les résultats et les prévisions de la LFI éventuellement modifiée par une ou plusieurs LFR.

   Au moins une LFR doit être votée chaque année.

   Certaines questions doivent nécessairement être traitées par les LF. Corrélativement, ces mêmes questions ne peuvent pas figurer au sein d’une loi qui n’ait pas la nature d’une LF.

   L’autorisation de percevoir les impôts existants, l’évaluation des ressources de l’État, la détermination des plafonds de dépenses et d’emplois, ainsi que les questions relatives à l’équilibre budgétaire et à la trésorerie, constituent ainsi le « domaine réservé » des lois de finances.

   D’autres questions, sans pouvoir figurer dans une autre loi qu’une loi de finances, peuvent néanmoins ne pas être traitées par les LF : on parle de « domaine facultatif non partagé ». Des questions variées y sont rattachées, parmi lesquelles notamment les dispositions relatives aux ressources de l’État qui affectent l’équilibre budgétaire et celles relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l’État.

   Enfin, d’autres questions peuvent être traitées indifféremment par une LF ou par un autre type de loi : on parle de « domaine facultatif partagé ».

   Les questions qui ne relèvent pas des domaines réservé ou facultatif sont des « cavaliers budgétaires » qui, en tant que tels, encourent la censure du Conseil constitutionnel.

2. Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs et ses dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». La procédure d’adoption est calquée sur celle des LF. De même, les LFSS comprennent, à l’instar des LF, un domaine réservé, un domaine facultatif non partagé et un domaine facultatif partagé.
3. Les lois de programmation des finances publiques (LPFP), qui ont pour objet d’appréhender les finances de l’État à une échelle pluriannuelle.

c) Les Règlements

Comme dans tous les domaines, les règlements jouent également un rôle important en matière de finances publiques.

Ainsi, par exemple, les règles de la comptabilité publique relèvent par principe de la compétence du pouvoir réglementaire, qui les adopte sur avis du Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP). C’est aujourd’hui le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit décret « GBCP ») qui est applicable en la matière.

De même, en matière fiscale, le pouvoir réglementaire local dispose d’une certaine marge de manœuvre en matière d’impositions de toute nature.

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