Définition et enjeux des finances publiques

Les finances publiques, un domaine complexe et en constante évolution, sont au cœur de la réforme de l'État. Elles englobent les finances de l'État, les finances sociales et les finances locales, tout en intégrant l'application progressive de la nouvelle "Constitution financière de l'État" et l'affirmation continue du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales.

Cet article vise à explorer la définition des finances publiques, leur identité et les enjeux qui les entourent, en s'appuyant sur des analyses doctrinales et des évolutions récentes du droit financier.

Définition classique et évolutions

La définition des finances publiques a été abordée par de nombreux auteurs, mais la question de leur "identité" a été moins souvent circonscrite, compte tenu des évolutions qui en ont façonné les contours. La recherche d'une définition des finances publiques est intimement liée à celle de leur identité, en raison de leur caractère protéiforme et de leur complexification croissante dans un système économique et financier de plus en plus complexe.

Dès la fin du XXe siècle, les auteurs ont théorisé sur la conception, stricte ou large, des finances publiques. Traditionnellement, les finances publiques peuvent être définies de manière organique comme : « les finances des personnes morales de droit public ». Si l’on retient un critère matériel, les finances publiques « constituent la branche du droit public qui a pour objet l’étude des règles et des opérations financières publiques ».

Cette conception des finances publiques était essentiellement liée aux finances de l’État. La question de l’identité des finances publiques, conçues comme les finances des personnes morales de droit public, voire même les finances « de toutes les administrations publiques », serait donc réglée : rattachées au droit, les finances publiques sont une branche du droit public.

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L'identité des finances publiques : une appartenance au droit public

L’idée selon laquelle les finances publiques seraient rattachées au droit est une idée ancienne et controversée. Pour certains auteurs classiques, les finances publiques ne doivent pas, de prime abord, être rattachées au droit, ou du moins les finances publiques ne doivent pas être rattachées au seul droit. L’étude des finances publiques est intégrée aux études de droit par l’intermédiaire de la « législation financière ».

Régies par des textes juridiques, les finances publiques abritent en leur sein différents droits spécialisés, qui en gouvernent ainsi le régime. Le droit budgétaire, relatif à l’élaboration et l’adoption du budget, est ainsi la matière « reine » des finances publiques. Ce droit s’est forgé sur la conception classique des finances publiques, et repose sur des fondements constitutionnels et administratifs, au point que l’on pourrait parler des « bases constitutionnelles des finances publiques ».

Le droit budgétaire, relatif à la préparation et l’élaboration du budget, est complété par son corollaire indispensable, le droit de la comptabilité publique, relatif à l’exécution et au contrôle du budget.

Si l’on s’en tenait à une présentation des textes régissant les finances publiques, on pourrait considérer que les finances publiques sont une matière exclusivement juridique. Cependant, le propos doit être nuancé au regard du particularisme des règles et des opérations qui s’épanouissent en matière financière.

Les lois de finances comportent toujours des dispositions qui peuvent, tantôt être qualifiées de règles de droit, tantôt de règles techniques, dénuées de normativité. Les droit des finances publiques produit donc des règles, que l’on a coutume d’appeler « règles financières publiques ». Mais la complexité des finances publiques tient au fait qu’en outre, des « opérations financières publiques », non rattachées à des règles, constituent cette matière, présentée comme juridique.

Finances publiques et intérêt général

Relatives aux dépenses et recettes publiques, les finances publiques constituent implicitement une branche du droit public. L’étude des finances publiques doit être entreprise sous le signe du droit public. L’Etat est donc régi par des règles financières qu’il s’impose, lorsqu’elles ne sont pas imposées de l’extérieur.

Les finances, si elles ne sont pas l’un des attributs de l’Etat, n’en constituent pas moins l’un des éléments de sa viabilité. En outre, on assiste aujourd’hui à un renforcement de l’activité de l’Etat dans la sphère financière macroéconomique, qui semble aller dans le sens d’un renforcement apparent de la définition des finances publiques comme étant les finances des personnes publiques.

Malgré la complexification des rôles et des systèmes, il demeure usuel, en fonction des personnes publiques auxquelles s’appliquent les règles financières publiques, de distinguer les finances de l’Etat, des finances des collectivités territoriales (finances locales), des finances communautaires, mais aussi des finances des établissements publics. Différentes règles budgétaires, comptables et fiscales s’appliquent alors de façon spécifique en fonction des personnes publiques considérées.

D’un point de vue matériel, et dans une conception couramment admise, les finances publiques portent sur des règles et des opérations financières publiques, c’est-à-dire relatives au droit public. C'est la notion d’intérêt général qui caractérise les deniers publics et les dépenses publiques.

L'influence du droit privé sur les finances publiques

Mobilisant parfois des deniers privés au prix d’assouplissement de règles financières classiques, les finances publiques apparaissent de plus en plus largement inspirées de la réglementation privée, perdant par là leur substance publique. Les finances publiques ne sont plus aujourd’hui constituées uniquement d’opérations financières mobilisant les deniers publics.

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Aussi curieux que cela puisse paraître, les opérations financières publiques, peuvent, dans certains cas, utiliser des deniers privés, tout en conservant leur caractère public. Ceci entraîne un déplacement progressif de la frontière entre les finances publiques et les finances privées, et se traduit par deux procédés : le recours aux dépenses fiscales d’une part, et les techniques financières utilisées dans les partenariats publics-privés, d’autre part.

Plutôt que d’accorder une subvention (dépense budgétaire directe), l’Etat va accorder une « dépense fiscale », à savoir, accepter de perdre une recette fiscale pour que l’investissement soit directement réalisé par une personne privée, avec des deniers privés. Qu’en est-il alors de l’« identité » de cette opération financière ? Est-ce une opération financière publique ? C’est une opération financière privée, à des fins d’intérêt public.

L’apport de techniques de droit privé se traduit également dans la réglementation relative aux finances publiques. En droit de la comptabilité publique, nombreux sont les apports du droit comptable privé, qu’il s’agisse des amortissements ou de la mise en place d’une comptabilité analytique au sein des institutions publiques. D’autres éléments de souplesse, issus du droit privé, sont ainsi apportés aux principes classiques les plus « solides » du droit financier public, comme le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.

L'expertise en finances publiques

L’expertise en finances publiques qualifie une situation particulière par rapport à sa définition juridique classique. Elle consiste en la formulation d’un avis, donné par une personne disposant de compétences établies, s’inscrivant dans un processus aboutissant à une prise de décision. Cet avis doit faire suite à la demande d’une autorité confrontée à une situation problématique pour prendre ladite décision.

La définition de ce phénomène expert permet d’en saisir toute son importance en raison de la prégnance du risque financier, suite à la crise financière et celle de la dette des États. Le recours à l’expertise se révélera en effet comme une conséquence de cette montée en puissance du risque : l’expertise est un moyen de l’anticiper et de le prévenir. En tant que réponse au risque financier, l’expertise verra son influence structurée par ce dernier.

Focalisée autour de deux acceptions contemporaines du risque financier, l’expertise accompagnera la prise de décision financière. À cette fin, elle multipliera ses niveaux d’intervention et ses formes pour mieux s’adapter aux différentes acceptions du risque. Cette structuration de l’expertise ne sera pas anodine : elle induira une influence de l’expertise sur la structure institutionnelle elle-même. En plus d’être devenue indispensable à l’établissement d’un équilibre institutionnel, l’expertise démontrera son emprise en devenant une véritable technique normative à l’impact mesuré.

Répartition des rôles dans les finances publiques
Acteur	Rôle
Parlement	Vote des lois de finances
Ministères	Préparation et exécution du budget
Juridictions	Contrôle de la légalité financière

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