L'Évolution de l'Hôtel des Finances Publiques en France: Histoire et Réformes
La Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP) joue un rôle central dans la vie financière publique en France. Cet article explore l'histoire de cette institution, ses missions, ses réformes et son évolution au fil des siècles.
La DGFiP: Au Cœur de la Vie Financière Publique
La création en 2008 de la direction générale des finances publiques (DGFiP), par fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, a constitué une des réformes emblématiques de la révision générale des politiques publiques.
Avec plus de 103 000 agents et un budget de près de 8 Md€ en 2018, la DGFiP est la deuxième plus grande administration civile de l’État. Elle assure un nombre élevé de missions d’une grande technicité au service des particuliers, des entreprises, de l’État, des collectivités territoriales et des hôpitaux.
La réforme de 2008 a donné naissance à un modèle singulier : nulle autre administration fiscale parmi les pays de l’OCDE n’exerce un périmètre aussi large, voire disparate, de missions.
En matière fiscale, la majorité des particuliers bénéficie désormais d’un interlocuteur fiscal unique et la qualité de service s’est globalement améliorée. Les performances demeurent toutefois dégradées dans certains territoires et l’accueil téléphonique reste le point faible du dispositif.
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Pour les collectivités territoriales, la fusion n’a pas apporté d’amélioration décisive. En termes de coût, les résultats sont également contrastés. La nette baisse des budgets informatiques depuis dix ans a fragilisé des systèmes d’information déjà anciens.
Le périmètre des missions doit être revu : ainsi les missions de recouvrement de la Douane devraient être rattachées à la DGFiP. À l’inverse, certaines missions (service de retraites de fonctionnaires, cadastre…) pourraient être confiées à d’autres opérateurs.
Succédant aux trésoreries, les services de gestion comptable (SGC) sont des structures des Finances publiques chargées de la gestion comptable des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et de certains organismes publics. Les SGC sont organisés au niveau départemental ou interdépartemental.
Ces services assurent la mission de publicité foncière en tenant à jour le fichier immobilier, qui recense les éléments juridiques relatifs à l’ensemble des propriétés bâties et non bâties.
Dix ans après, la Cour dresse un bilan contrasté de la réforme, tant en matière de qualité de service que d’efficience. Il rend indispensable une véritable transformation de la DGFiP, en définissant une stratégie de changement et en levant les principaux facteurs qui freinent, voire bloquent, sa mise en œuvre.
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La Cour des Comptes: Gardienne des Finances Publiques
La Cour des comptes a été créée par une loi du 16 septembre 1807. Napoléon Ier voulait en l’instituant poursuivre l’assainissement financier du pays. S’inspirant des chambres des comptes de l’Ancien Régime supprimées par la Révolution après parfois cinq cents ans d’existence, l’Empereur fonda une juridiction unique pour l’ensemble du territoire.
La Cour reçut deux missions : juger les comptes des comptables publics, ceux de l’État comme ceux des collectivités territoriales (sauf les petites) ; contrôler la gestion des ministres et des autres ordonnateurs, avec le devoir de dénoncer les abus et malversations qu’elle relevait lors de ses contrôles, mais à l’Empereur seulement. D’emblée, la Cour remplit ainsi une fonction juridictionnelle (elle rend des arrêts) et une fonction qui n’a pas ce caractère (elle adresse des observations).
À partir de la Restauration, le cadre budgétaire et comptable du secteur public s’améliore grandement, avec la définition de règles qui accompagnent la naissance du parlementarisme et se révèleront d’une grande solidité. Dès 1822, la Cour assure une forme de certification des comptes de l’Etat à l’intention tant du gouvernement que du législateur. La monarchie de Juillet décide la diffusion en 1832 aux parlementaires du rapport annuel de la Cour, ce qui marque ainsi la naissance du rapport public.
Le champ de compétence de la Cour des comptes, longtemps inchangé, est étendu en 1939 aux associations subventionnées, en 1950 à la Sécurité sociale, en 1976 aux entreprises publiques et en 1991 aux organismes faisant appel à la générosité publique.
La Cour est composée de magistrats inamovibles assistés d’un petit nombre de fonctionnaires, nombre qui ne cessera de croître. Le recrutement des magistrats en début de carrière se fait depuis 1856 par le concours de l’auditorat auquel a succédé l’Ecole nationale d’administration à partir de sa création en 1945. Aux autres grades - conseillers référendaires, conseillers maîtres - un recrutement extérieur coexiste depuis l’origine avec le recrutement dans le grade inférieur.
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Dotée d’un Parquet placé sous l’autorité d’un Procureur général, la Cour des comptes est organisée en chambres (trois à l’origine, sept aujourd’hui) et a à sa tête un Premier président.
Les lois de décentralisation de 1982 apportent un changement important en retirant à la Cour le contrôle des collectivités territoriales pour le confier à des chambres régionales et territoriales des comptes spécialement créées, la Cour demeurant juge d’appel. Le changement auquel celle-ci est confrontée est d’autant plus marqué que dans la même période, les nationalisations la conduisent à investir des champs de contrôle nouveaux. Elle sait faire face.
L’ensemble constitué par la Cour des comptes, les chambres régionales et territoriales des comptes et la Cour de discipline budgétaire et financière (créée en 1948) est régi depuis 1994 par le Code des juridictions financières.
Avec la loi organique sur les lois de finances (LOLF) de 2001 puis la loi organique sur les lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) de 2005, la Cour se voit chargée d’une tâche complètement renouvelée par rapport à ce qui avait été conçu en 1822 : la certification annuelle des comptes de l’Etat ainsi que de ceux de la Sécurité sociale. Le corollaire de cette nouvelle mission est que la Cour prend son autonomie financière et cesse d’être gérée par le ministère des Finances comme elle l’avait toujours été.
La Cour des comptes remplit aujourd’hui quatre missions complémentaires, le jugement des comptes des comptables publics et le contrôle de la gestion, tâches historiques auxquelles s’ajoutent deux tâches plus récentes, la participation à l’évaluation des politiques publiques et la certification des comptes.
La Constitution de 1958 modifiée s’en fait le reflet en disposant que « la Cour des comptes assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la Sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques » ; « elle assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement » ; « par ses rapports publics, ajoute l’article 47-2 depuis 2008, elle contribue à l’information des citoyens ».
Les Missions de la Cour des Comptes:
- Jugement des comptes des comptables publics
- Contrôle de la gestion
- Évaluation des politiques publiques
- Certification des comptes
Tableau récapitulatif des missions de la Cour des Comptes
| Mission | Description |
|---|---|
| Jugement des comptes | Vérification de la régularité des comptes publics. |
| Contrôle de la gestion | Examen de l'efficacité et de l'efficience de la gestion publique. |
| Évaluation des politiques publiques | Analyse de l'impact et des résultats des politiques publiques. |
| Certification des comptes | Attestation de la fiabilité des comptes de l'État et de la Sécurité sociale. |
Le rôle et le fonctionnement de la Cour et des chambres régionales des comptes
Le Palais Cambon: Siège de la Cour des Comptes
En 1912, la Cour des comptes s'installe au Palais Cambon. La Cour des comptes occupe depuis plus d’un siècle, près de la place de la Concorde à Paris, le palais Cambon. Avec ses annexes, cet ensemble immobilier accueille aujourd’hui plus de 780 personnes, magistrats, fonctionnaires et contractuels.
Lors de sa création en 1807, la Cour s’était vu affecter le bâtiment de l’ancienne chambre des comptes de Paris, mitoyen de la Sainte Chapelle. En 1842, elle s’était installée dans le Palais d’Orsay qu’elle partageait avec le Conseil d’État, son juge de cassation, mais ce fort bel édifice avait été incendié par la Commune en 1871. Il avait fallu quarante ans de tergiversations pour construire un nouveau palais inauguré en 1912.
Pendant cette longue période, la Cour ne disposait que de quelques salles d’audience et bureaux au Palais Royal et les magistrats travaillaient chez eux, se faisant livrer des liasses de pièces comptables pour mener leurs contrôles.
Les méthodes de vérification ont depuis lors changé. Si le recours à la pièce justificative - papier ou numérique - conserve toute son importance, le contrôle se fait aussi sur place. Certains principes en vigueur à la Cour sont invariables, comme la place donnée à la collégialité dans le processus de décision.
D’autres ont largement changé, sous l’influence notamment de normes internationales, qu’il s’agisse des procédures juridictionnelles ou des méthodes d’audit. La Cour des comptes n’a cessé d’évoluer depuis plus de deux cents ans.
Ruines du ministère des Finances après la Commune de Paris en 1871
La Modernisation des Finances Publiques (1789-1870)
Derriere une grande complexite d'evolution de 1789 a 1870, les finances publiques se sont modernisees en permanence pendant 80 ans. Cette renovation passe par la creation des ministeres des finances et du tresor public, de l'inspection generale des finances, de la cour des comptes et des receveurs generaux des finances.
Dans les departements sont crees des services nouveaux charges de la collecte de la fiscalite. De 1789 a 1870 il y a creation d'une nouvelle fiscalite directe et indirecte. La notion de comptabilite publique s'elabore pendant cette periode.
La prosopographie des gestionnaires montre la continuite des dynasties de l'ancien regime, particulierement chez les directeurs, 1ers commis et comptables superieurs. La ''revolution financiere'' ne se termine pas en 1799, mais vers 1830, avec la creation d'un etat moderne de finances.
Les finances publiques de la premiere moitie du 19e siecle apparaissent comme des institutions de transition entre la classicisme financier de la fin du 18e siecle et le modernisme du 20e siecle. Les finances publiques sont a la recherche d'une nouvelle identite qui se trouve entre la rupture et la continuite.
L'Hôtel des Finances de Cahors: Un Exemple Local
Le service du patrimoine de Cahors a organisé une visite « Archi express » mardi 25 mars. C’est en 1884 que la rue Victor-Hugo a été percée, prolongeant la rue Brive, un axe déjà bien établi qui traversait la ville médiévale.
La défaite de 1870 marque un tournant décisif dans l’histoire française, ouvrant la voie à l’émergence de figures républicaines telles que Jules Ferry, Léon Gambetta et Jules Favre, qui abrogeront l’Empire pour établir la République. Conformément à leur vision, les républicains mettent en place des réformes essentielles.
L’école devient un pilier de la République, et Jules Ferry, en particulier, joue un rôle clé dans l’établissement d’une école gratuite et obligatoire. À Cahors, deux écoles ont été bâties entre 1883 et 1887, répondant aux besoins croissants de formation.
L’école normale des filles, dans le quartier de Cabessut, est devenue aujourd’hui le centre universitaire Maurice-Faure, tandis que l’école normale des garçons, édifiée en 1885, abrite maintenant le centre des impôts au 83, rue Victor-Hugo.
C’est l’architecte départemental Achille Rodolosse qui a conçu ce bâtiment, car à cette époque, la responsabilité de toutes les constructions publiques incombait aux architectes départementaux. Son principal exploit fut d’ériger un édifice imposant, inspiré des petits palais, avec cour intérieure et jardins, tout en respectant un budget défini.
La façade principale présente une grande différence par rapport à celle de l’école des filles, avec une architecture plus détaillée, alors que le bâtiment de Cabessut se caractérise par un style plus rationaliste et épuré. Au-dessus de l’horloge de ce bâtiment, tous les éléments architecturaux ont été sculptés, chaque fenêtre étant encadrée de petits chapiteaux. Le bâtiment central est soigneusement aménagé, avec deux étages et des combles éclairés par de délicates lucarnes.
Conçue pour 40 élèves, cette école proposait un cursus de trois ans en internat. Le rez-de-chaussée du corps central et des deux ailes était entièrement dédié aux salles de cours, aux études de dessin et à une salle de réunion dans la partie centrale. L’école annexe occupait la partie ouest du bâtiment, tandis que la partie est abritait le logement du concierge, le bureau du directeur, la bibliothèque et le réfectoire. La petite aile longeant la cour était réservée à la cuisine. Un gymnase a également été construit à l’arrière du bâtiment central.
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