Suppression de l'Impôt sur la Fortune (ISF) : Conséquences et Analyse

La suppression de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et son remplacement par un impôt sur la fortune immobilière (IFI) à compter de 2018 a marqué un tournant dans la fiscalité française. Le Parlement a voté cette transformation en 2018, avec l'objectif affiché d'encourager les ménages à investir dans « l’économie productive ».

Répartition de la richesse en France

Un manque à gagner pour l'État

La transformation de l’impôt sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) n’est pas indolore pour les finances publiques. En 2022, la perte de recettes fiscales liée à cette transformation serait de «4,5 milliards d’euros» pour l’Etat, selon un rapport publié, ce mardi 17 octobre, par un groupe d’experts rattaché à France Stratégie, une institution qui dépend de Matignon. Une estimation à laquelle Bercy a dit «souscrire» dans un échange organisé avec la presse, en amont de la publication du rapport.

Selon les spécialistes, en 2018, les recettes d’IFI représentaient 29% des «recettes potentielles» d’ISF, lequel venait d’être supprimé. En formulant l’hypothèse qu’en l’absence de réforme, les recettes d’ISF auraient crû au même rythme que celles de l’IFI ces dernières années, les économistes indiquent qu’elles «auraient été égales à 6,3 milliards d’euros en 2022».

C’est à partir de ce chiffre que France Stratégie estime le manque à gagner pour l’État de la transformation de l’ISF à plus de 4 milliards d’euros en 2022 (6,3 milliards d’ISF potentiel - 1,8 milliard de recettes fiscales d’IFI engrangées réellement l’année dernière). Même s’il ne s’agit que d’un «ordre de grandeur», l’estimation réalisée par le Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital vient apporter de l’eau au moulin des adversaires politiques d'Emmanuel Macron qui n’ont jamais cessé de critiquer la mesure fiscale prise par le chef de l’Etat au début de son premier quinquennat.

D’autant que le président de la République espérait par sa politique une «réorientation des investissements en faveur des actifs mobiliers (achat d’actions, d’obligations, de titres financiers, etc., NDLR)». Un mouvement financier que les experts économiques n’ont tout simplement pas constaté : «A ce stade, on n’observe pas, sur les foyers anciennement assujettis à l’ISF de réorientation de leur patrimoine en défaveur de l’immobilier», écrivent-ils laconiquement.

Diminution du nombre de contribuables assujettis

Mise en place au 1er janvier 2018, la suppression de l’ISF et son remplacement par l’IFI a eu pour conséquence directe de diminuer le nombre de contribuables assujettis à l’impôt sur la fortune. En 2017, 360 000 ménages étaient redevables de l’ISF. Un an plus tard, on ne comptait plus que 133 000 foyers devant s’acquitter de l’IFI. Logiquement, les recettes fiscales ont tout de suite plongé.

Alors que l’Etat a récolté 4,2 milliards au titre de l’impôt sur la fortune en 2017, le Trésor public n’a encaissé qu’1,2 milliard d’euros d’impôt sur la fortune immobilière en 2018.

Cependant, il faut souligner que depuis 2018, le nombre de foyers fiscaux assujettis à l’IFI est à la hausse. On compte désormais 164 000 ménages redevables de l’impôt (+23% depuis 2018) et ces derniers ont acquitté 1,8 milliard d’euros d’IFI l’année dernière (+42%). Un chiffre de recettes dopé par un marché immobilier dynamique ces dernières années, mais qui reste cependant loin des 5 milliards d’euros encaissés par l’Etat du temps de l’ISF.

Emmanuel Macron

Impact sur l'expatriation

Tout n’est cependant pas négatif dans la mesure mise en place par Emmanuel Macron. «Depuis le passage de l’ISF à l’IFI, on observe une baisse du nombre d’expatriations de foyers résidents en France et une hausse des retours sur le territoire national des foyers soumis à l’imposition sur le patrimoine», indiquent les experts. Entre 2018 et 2021, on a compté 380 retours contre 260 départs en moyenne par an.

Depuis 2018, la France compte plus de retours de contribuables soumis à l’IFI que de départs à l’étranger : 380 retours contre 260 départs en moyenne de 2018 à 2021. Le flux était inversé pour les contribuables soumis à l’ISF (370 retours contre 950 départs en moyenne de 2011 à 2016). Si ces effets sont certes mesurés, ils ont toutefois une portée plus relative en valeur absolue.

Par ailleurs, l’IPP s’est penché sur les conséquences de l’expatriation des actionnaires de référence sur le développement des entreprises. Il constatait que ces départs entraînent en moyenne une baisse du bilan et du chiffre d’affaires de 15 %, une baisse de la masse salariale de 25 % et une baisse de la valeur ajoutée de 20 %. Là encore, l’effet agrégé des expatriations d’actionnaires de référence reste faible.

L'ISF avant la réforme

L’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) était dû par les ménages résidents dont le « patrimoine net », en France ou dans le reste du monde, était supérieur à 1,3 M€ et par les ménages non-résidents qui possédaient en France des biens, hors placements financiers, d’une valeur nette supérieure à ce montant.

Les contribuables dont le patrimoine net était supérieur à 2,57 M€ devaient détailler ses éléments et leur estimation dans une déclaration déposée avant le 15 juin avec le paiement de l’impôt calculé par eux-mêmes.

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Certains biens étaient exonérés d’ISF, en particulier :

Les biens professionnels, c’est-à-dire les biens nécessaires à l’activité principale des entrepreneurs individuels ainsi que les actions et parts de sociétés (non immobilières) où le contribuable détenait plus de 25 % des droits de vote et exerçait une fonction de dirigeant qui lui assurait sa rémunération principale ;
Les antiquités (âge supérieur à 100 ans), œuvres d’art et objets de collection ;
Les titres reçus en contrepartie de la souscription au capital d’une PME.

Les biens devaient être évalués à leur « valeur vénale réelle », celle à laquelle ils pourraient être vendus, sauf exceptions (valeur nominale pour les liquidités et la plupart des produits d’épargne, forfait de 5 % du patrimoine pour le mobilier à défaut d’une autre estimation…). L’ISF était calculé en appliquant un « barème progressif par tranche ».

L’ISF a donné lieu à 358 000 déclarations en 2018. Ce nombre avait régulièrement augmenté de 2004 à 2010 et a connu une forte diminution en 2011 sous l’effet du relèvement du seuil d’imposition (de 0,8 à 1,3 M€).

Prélèvements obligatoires sur le capital

Les prélèvements obligatoires sur le capital sont constitués de prélèvements sur ses revenus (impôts sur les bénéfices des sociétés et les revenus des personnes physiques, CSG et prélèvements sociaux) et sur son stock, à travers sa détention (ISF, taxes foncières…) et sa transmission (droits de mutation à titre onéreux ou gratuit…). Apprécier l’ampleur de ces prélèvements pose d’importants problèmes méthodologiques (cf. fiche de l’encyclopédie).

Eurostat estimait ainsi que les impôts sur le patrimoine représentaient 4,6 % du PIB en France en 2017, contre une moyenne de 2,5 % dans la zone euro ou l’Union européenne. La France était le pays européen où ces impôts étaient les plus importants, suivi par le Royaume-Uni (4,3 % du PIB). En Allemagne, ils se montaient à seulement 1,1 % du PIB.

La France était le seul grand pays de l’Union européenne, avec l’Espagne, à appliquer un impôt sur l’ensemble du patrimoine d’un ménage. L’Italie appliquait un impôt sur la fortune limité aux actifs financiers, à côté des taxes foncières. Les prélèvements sur l’immobilier avaient presque partout un rendement important. En revanche, les droits sur les successions étaient souvent très faibles.

Impact sur l'épargne et l'investissement

Des travaux de l’OCDE cités par le comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital, dans son rapport d’octobre 2020, montrent que les taux marginaux d’imposition des placements financiers des ménages étaient en France nettement au-dessus de la moyenne internationale, voire au premier rang, en 2017.

Il est très probable, même s’il est difficile de le démonter empiriquement, que les impôts sur le capital des ménages réduisent leur incitation à épargner et limitent ainsi le financement de l’économie. Or l’épargne de l’ensemble des acteurs économiques (ménages entreprises et administrations) est globalement insuffisante en France par rapport à leurs investissements, pourtant eux-mêmes insuffisants, ce qui se traduit par un déficit, de 0,8 % du PIB en 2019, de nos transactions courantes (dont le solde est comptablement égal à la différence entre l’épargne et l’investissement).

Une réduction de la taxation du patrimoine ne peut entraîner des comportements plus favorables à la croissance qu’à long terme. Il faut en effet d’abord convaincre les personnes concernées qu’elle n’est pas seulement temporaire.

Méthodes d'évaluation des biens

La deuxième suppose l’existence d’un marché transparent et de statistiques des prix de ce marché suffisamment fiables. C’est le cas, par exemple, pour les titres cotés en bourse et l’or. Ce n’est pas le cas pour les titres non cotés, ni pour l’immobilier si on met à part les biens les plus standardisés.

Les seules statistiques publiques officielles de prix des transactions, établies par l’Insee et les chambres de notaires, ne donnent que des moyennes sur de larges zones dont le prix d’un bien particulier peut s’éloigner fortement du fait de sa localisation précise, de son état général ou de contraintes particulières (bien occupé, soumis à des servitudes…).

La troisième méthode s’applique seulement aux biens qui procurent un revenu et repose sur l’existence de taux de rendement de référence. Le prix auquel ces biens sont achetés et revendus constitue finalement l’information la plus fiable dont disposent les services fiscaux.

Barème et imposition commune

Le barème de l’ISF a changé plusieurs fois mais restait la survivance d’une époque où le rendement du capital dépassait 10 %.

Le total des impôts sur le revenu et de l’ISF était certes plafonné à 75 % du revenu du ménage. Cependant, tant que ce plafond n’était pas atteint, accroître son patrimoine de 100 € pour en tirer un revenu de 3 € pouvait entrainer un prélèvement marginal de plus de 3 €.

Les couples mariés ou liés par un PACS faisaient l’objet d’une imposition commune à l’ISF. En conséquence, un couple dont le patrimoine était de 2 M€ devait payer l’ISF tandis que deux célibataires ayant chacun un patrimoine de 1 M€ en étaient exonérés. Plus généralement un couple payait toujours un ISF plus élevé que deux célibataires dont le patrimoine total était identique, ce qui était une forte incitation à vivre séparément, au moins en apparence.

Concentration du patrimoine

Comme le rappelle une note de France Stratégie de janvier 2017, la concentration du patrimoine des ménages est très forte en France (les 10 % les plus fortunés en possèdent la moitié). Elle s’est renforcée de 1997 à 2008 sous l’effet de l’envolée des prix de l’immobilier puis s’est stabilisée.

L’impact des impôts sur le patrimoine des ménages (ISF, droits de mutation, taxes foncières) sur sa concentration n’est toutefois pas mesuré. En réalité, les impôts comme l’ISF et les taxes foncières réduisent d’abord le revenu disponible des contribuables concernés. Ceux-ci vendent une partie de leurs actifs seulement lorsque leur revenu disponible devient inférieur à leur besoin de consommation.

Redistribution des patrimoines

La redistribution des patrimoines peut prendre deux formes, l’ISF et la taxation des successions et donations. Les droits sur les successions et donations contribuent à une plus grande égalité des chances et à faire en sorte que le niveau de vie dépende plus du talent et des efforts de chacun que de ceux de leurs parents.

Certes, pour le testateur, le legs correspond à une épargne accumulée grâce à son talent et à ses efforts qu’il doit pouvoir utiliser librement. La taxation des successions et donations doit donc rester mesurée.

L’ISF, dont le rendement budgétaire est de 5 Md€ en 2017, aurait pu être en partie remplacé par une hausse des droits sur les successions et donations, dont le rendement était de 12 Md€, en ciblant cette hausse sur les plus importantes. Cette compensation aurait dû être seulement partielle de sorte de réduire le montant global des impôts sur le patrimoine.

Imposition des signes extérieurs de richesse

L’idée d’une imposition des signes extérieurs de richesse est réapparue à l’occasion du débat parlementaire sur la suppression de l’ISF. Les voitures et les bateaux luxueux ainsi que l’or semblent être considérés comme des signes qui devraient être plus particulièrement taxés.

Il n’existe aucune définition satisfaisante des signes extérieurs de richesse. A la liste précédente, on peut par exemple ajouter les avions, les bijoux, les œuvres d’art, les robes de collection, les montres de luxe, les chevaux de course, les séjours dans les palaces, les repas dans les restaurants à trois étoiles, les caves remplies de grands vins etc.

La fiscalité n’a pas à déterminer ce qu’il convient ou non de posséder.

L'impôt sur la fortune immobilière (IFI)

L’assiette est la même que celle déjà retenue dans le cadre de l’ISF, excluant notamment les biens utilisés à titre professionnel, avec le même abattement de 30 % sur la valeur de la résidence principale. Des dispositions nouvelles sont toutefois prises pour que les ménages ne placent pas leur patrimoine immobilier personnel dans des sociétés dont les parts sont exonérées d’IFI mais dont ils ont le contrôle.

Ce nouvel impôt présente donc les mêmes défauts que l’ISF mais il ne porte que sur l’immobilier. Les économistes considèrent certes que les impôts fonciers ont des propriétés satisfaisantes, notamment parce que l’offre de foncier est fixe et ne peut donc pas être affectée par sa taxation, qui ne touche que la «rente foncière».

Cependant, ces analyses ne valent que pour le foncier au sens strict et non pour le bâti dont l’offre est fortement dépendante de sa rentabilité et donc de la fiscalité qui s’y applique. Les biens immobiliers sont déjà soumis à des taxes foncières (TF) qui ne distinguent pas plus le foncier au sens strict du bâti, sauf quand le terrain est non-bâti.

Bilan des réformes de la fiscalité du patrimoine

France Stratégie publie un nouveau bilan des réformes de la fiscalité du patrimoine de 2018. Cinq ans après son adoption en 2018, la réforme de la taxation du capital est encore sujette à controverse. La réforme avait pour objectif de soutenir l’investissement privé et la croissance de l’économie française. Qu’en est-il ?

La mise en place de la flat tax responsable du niveau de distribution de dividendes aux actionnaires personnes physiques ? De 2013 à 2017, les distributions de dividendes se sont élevées en moyenne à 14 milliards d’euros par an. Pendant la période de 2018 à 2020, ce volume est passé à 23 milliards d’euros par an.

«La forte progression des dividendes déclarés par les ménages est comparable par son ampleur à la chute enregistrée en 2013, au moment où les revenus mobiliers ont été intégrés au barème progressif de l’impôt sur le revenu, selon l’Institut d’études politiques (IPP) qui a mené l’évaluation.

L’IPP a démontré que les taux de création d’entreprise et de départs à l’étranger de leurs fondateurs ont été positivement affectés par les réformes du PFU, de l’IS et de l’IFI. «Pour un point de baisse de taux d’imposition, la réforme du PFU conduit à une hausse de 1,25 point du taux de création d’entreprises entre 2016 et 2022, la réforme IS de 1,0 point, et la réforme de l’IFI de 0,3 point».

Est-ce que l’augmentation des dividendes ou plus-values suite à l’augmentation de la rentabilité du capital après impôt engendrée par ces réformes, a entraîné un comportement de réinvestissement dans les entreprises ? Par vraiment selon L’IPP.

Les ménages qui ont reçu un choc positif de liquidités (plus-values dividendes ou dividendes de plus de 100 000 euros) ne les ont pas réinvestis sous forme de participation significative (supérieure à 10 % du capital) dans une société non détenue préalablement.

En 2018, Emmanuel Macron avait supprimé l’ISF, ou plus exactement l’avait transformé par un impôt sur le patrimoine immobilier (IFI) et par la mise en place d’une «flat tax», un prélèvement forfaitaire unique (PFU) sur les revenus du capital. Hautement symbolique, perçue comme étant un cadeau fiscal destiné aux plus riches, cette réforme a été très critiquée.

Deux ans plus tard, France Stratégie a publié un deuxième rapport sur les effets de cette suppression. Qu’en conclure ? Les conséquences économiques et budgétaires de la suppression de l’ISF sont-elles enfin clarifiées ?

La suppression de l’ISF et la création du PFU ont été de bonnes décisions (France Stratégie)

Effets de la réforme sur les entreprises

Sur les entreprises, la réforme de l’ISF ne semble pas avoir d’effets. Alors qu’il était reproché à l’ancien impôt de susciter une politique de distribution pour permettre aux actionnaires qui ne bénéficient pas de l’exonération des biens professionnels de s’acquitter de leur cotisation.

Des versements susceptibles d’affecter en retour l’investissement et la performance des entreprises. L’IPP a mesuré que l’ISF représentait en moyenne 1 % du revenu des actionnaires, cette part étant élevée pour 10 % des ETI, dans lesquelles l’ISF représentait plus de 15 % du revenu fiscal de référence des actionnaires.

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