Définition des Collectivités Territoriales par l'INSEE
Les administrations publiques locales (APUL) forment l’une des catégories des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale. Elles comprennent les collectivités territoriales, les groupements de communes à fiscalité propre et les « organismes divers d’administration locale » (ODAL).
L'expression collectivité locale désigne dans le langage courant ce que la Constitution nomme « collectivité territoriale ». En effet, jusqu'à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les deux termes apparaissaient dans la Constitution : collectivité locale à l'article 34 et collectivité territoriale au titre XII. Mais depuis seule cette dernière expression figure dans la Constitution.
Les collectivités territoriales sont des structures administratives françaises, distinctes de l'administration de l'État, qui doivent prendre en charge les intérêts de la population d'un territoire précis. Sont définies comme collectivités territoriales :
- les communes ;
- les départements auxquels s'ajoutent les cinq départements d'outre-mer (Dom);
- les régions auxquelles s'ajoutent également cinq régions d'outre-mer ;
- les collectivités à statut particulier ;
- les collectivités d'outre-mer (Com).
La Nouvelle-Calédonie (archipel d'Océanie situé en Mélanésie) est une collectivité dite sui generis (« de son propre genre »), à savoir une collectivité territoriale de la République française et non pas une collectivité d'outre-mer (Com).
Les grands principes régissant les collectivités territoriales
Le compte des administrations publiques locales en comptabilité nationale est établi par la direction générale des finances publiques, sous l’autorité de l’Insee, pour l’essentiel en agrégeant et en retraitant les comptes des collectivités locales et de leurs groupements, établis selon leurs règles comptables particulières (instruction M14 pour les communes, M52 pour les départements…).
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Les APUL, dont le champ est un peu plus étendu que celui des collectivités locales, sont endettées mais elles détiennent, en contrepartie de leurs dettes, des actifs financiers et surtout non financiers très importants qui doivent être pris en compte pour analyser leur situation financière. L’endettement public peut en effet être justifié quand il permet d’accroître les actifs publics.
Les actifs et passifs des administrations publiques en comptabilité nationale ne sont pas consolidés et sont exprimés en valeur de marché alors que la dette publique au sens du traité de Maastricht est consolidée, est exprimée en valeur faciale et correspond à seulement une partie des passifs (les charges à payer en sont par exemple exclues). Si la dette des APUL au sens du traité de Maastricht était de 245 Md€ fin 2021, leur passif en comptabilité nationale s’élevait à 306 Md€, en hausse de 14 Md€ par rapport à fin 2020.
Les actifs financiers des APUL étaient estimés à 236 Md€ à la fin de 2021. Ces actifs financiers se sont accrus de 16 Md€ par rapport à fin 2020. Le montant des liquidités détenues par les APUL a en particulier augmenté de 14 Md€, probablement parce qu’elles ont emprunté plus que nécessaire pour profiter de taux d’intérêt faibles et placé le produit de ces emprunts sur des comptes de dépôts, notamment sur leur compte courant au Trésor.
Les actifs non financiers des administrations publiques étaient estimés à 1 901 Md€ à la fin de 2021, soit 76 % du PIB. Ils étaient principalement composés de terrains (51 % de la valeur totale), généralement bâtis (les espaces naturels sont valorisés à un prix égal à zéro), d’ouvrages de génie civil comme les routes (31 %) et de bâtiments non résidentiels (bureaux notamment ; 13 %). Certains de ces actifs sont immatériels, mais les droits de propriété intellectuelle (logiciels, œuvres artistiques…) n’en constituent que 1 %. L’estimation de ces actifs présente souvent d’importantes difficultés en pratique comme le montre une autre fiche sur ce site.
La valeur des actifs non financiers est passée d’environ 36 % du PIB dans la deuxième moitié des années 1990 à environ 65 % du PIB dans les années 2005 à 2019 puis à 76 % en 2020-2021. La valeur des terrains a connu une très forte hausse dans les années 1998 (6 % du PIB) à 2006 (28 % du PIB) puis est restée comprise entre 25 et 30 % du PIB de 2007 à 2018 avant de croître de nouveau pour atteindre 39 % du PIB en 2021.
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Le patrimoine net des APUL a augmenté de 117 Md€ entre fin 2020 et fin 2021, ce qui résulte quasi-totalement de la revalorisation, c’est-à-dire de la hausse des prix, des terrains et constructions. Celle-ci résulte surtout de la hausse des prix des terrains (56 Md€), des ouvrages (34 Md€) et des bâtiments (6 Md€).
Cette bonne situation financière des APUL doit être relativisée en notant qu’elles ont bénéficié en 2021 de 52 Md€ de subventions de l’Etat ainsi que 53 Md€ de dégrèvements d’impôts locaux pris en charge par l’Etat et d’impôts d’Etat transférés. En outre, la valorisation à des prix de marché des actifs physiques des APUL est souvent théorique dans la mesure où ils sont inaliénables.
Les emprunts bancaires ont augmenté de 2 Md€ et les obligations de 11 Md€. Ils ont augmenté de 14 Md€ par rapport à fin 2020 mais sont passés de 12,6 % du PIB fin 2020 à 12,2 % fin 2021 du fait de l’augmentation du PIB.
Différentes formes de collectivités territoriales
Le département d'Ille-et-Vilaine compte près de 600 collectivités territoriales qui contribuent à administrer le territoire et apporter des services de proximité à leurs habitants. L'ensemble de ces collectivités totalise plus de 27 000 salariés.
- La commune est une collectivité territoriale de proximité. Elle est gérée par des représentants élus. Le maire est l'exécutif de la commune qu'il représente et dont il gère le budget.
- Les départements ont de larges compétences : action sociale, construction et entretien des collèges, remembrement rural, organisation des transports scolaires...
- Les régions sont des collectivités territoriales depuis la loi de décentralisation de 1982, les compétences propres des régions concernent principalement l'aménagement du territoire, le développement économique, la formation professionnelle, la construction ou l'entretien des lycées, les transports ferroviaires de voyageurs.
Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI)
Les EPCI sont des regroupements de communes ayant pour objet l'élaboration de «projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité». Ils permettent une intercommunalité de gestion souple. Les compétences mises en commun sont librement choisies par les communes membres (une compétence pour un SIVU, syndicat intercommunal à vocation unique, plusieurs compétences pour un SIVOM, syndicat intercommunal à vocations multiples). Elles désignent une association de collectivités territoriales organisée autour d'un projet commun.
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Il existe trois types de communautés selon le nombre de la population totale et l'étendue des compétences :
- La communauté de communes regroupe des communes, souvent rurales, autour de deux compétences obligatoires, le développement économique et l'aménagement de l'espace communautaire, et d'au moins une parmi les six compétences optionnelles. Elles sont aujourd'hui au nombre de 13 en Ille-et-Vilaine.
- La communauté d'agglomération sont constituées pour une population totale d'au moins 50 000 habitants avec un centre d'au moins 15 000 habitants. Elles ont des compétences plus étendues, quatre obligatoires et trois parmi six compétences optionnelles.
Autres structures administratives
- Il s'agit d'établissement public administratif communal ou intercommunal. Cette qualification implique qu’il jouit d’une certaine autonomie, qui le rend moins sensible aux évolutions politiques de la, ou des, commune(s). Ces établissements médico-sociaux sont le plus souvent rattachés à une collectivité territoriale (conseil général ou commune). Le marché des EHPAD connaît une concentration et un développement très importants.
- L'OPH est rattaché à une commune, un département ou un EPCI. Il fait partie des établissements publics industriels et commerciaux favorisant le logement, gérant différents types de logement, mais aussi des parkings, des foyers de travailleurs ou des locaux commerciaux. Ce type de structure de coopération intercommunale permet à des collectivités de s’associer entre elles ou avec des établissements publics.
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