Les bases des finances publiques locales — CNFPT

Les trois Actes de la décentralisation qui se sont succédés depuis 1982 ont hissé les collectivités locales (communes, départements, régions et EPCI à fiscalité propre) au premier rang des acteurs des politiques publiques. Composées de différentes recettes issues des redevances, de la fiscalité ou des dotations de l’Etat dont le volume doit permettre de couvrir les dépenses inscrites dans les budgets publics, les finances locales couvrent une multitude de branches de droit et de discipline différentes.

Toutes investies dans le maintien, le développement et la diversification des services, ces collectivités ont toutes été touchées de plein fouet par les différentes réformes tant nationales qu’européennes des finances publiques. Ainsi, dans le cadre des pactes financiers mise en place depuis 1996, des différentes lois de programmation des finances publiques et des lois de finances, les finances locales constituent aujourd’hui un véritable outil stratégique de décision et d’adaptation des acteurs publics locaux à leur nouvel environnement.

Qu’est-ce que les finances locales ?

Les finances locales sont une composante des finances publiques. Les autres branches sont les finances de l’Etat et celles des administrations de sécurité sociale, voire celles de l’Union Européenne. Les finances locales désignent donc celles des collectivités territoriales. Éventuellement, elles désignent aussi celles de leurs groupements, tels que les EPCI.

Les budgets locaux permettent aux collectivités d’assumer les charges liées à leurs compétences. Ils servent à la fois au fonctionnement et à l’investissement, qui a pour but d’augmenter le patrimoine de la collectivité. Les finances locales se composent donc d’aspects économiques, juridiques, comptables et politiques. Elles se distinguent des finances privées, mais aussi de celles de l’Etat, en termes d’objectifs et de moyens d’action.

Documents majeurs des finances locales

Les finances locales sont matérialisées par un ensemble de documents, rédigés au terme de procédures définies par loi. Le premier d’entre eux est bien sûr le budget primitif. Il est complété par des décisions modificatives et éventuellement un budget supplémentaire. Ces budgets sont accompagnés de documents préparatoires, tels que le Rapport d’orientation budgétaire (ROB).

Il existe également d’autres actes budgétaires. Les budgets autonomes sont les budgets de certains services de la collectivité. Ceux-ci disposent alors de la personnalité juridique et de leur propre gouvernance. Ces services peuvent être financés par des subventions de la collectivité et leurs finances n’apparaissent pas au budget de celle-ci.

Le compte administratif (CA) est un document budgétaire détenu par l’ordonnateur, c’est-à-dire l’exécutif de la collectivité. Il retrace l’ensemble des dépenses et recettes dont il a saisi le comptable public au cours d’un exercice donné. Il est symétrique au compte de gestion, qui est lui détenu par le comptable et retrace les opérations effectivement réalisées. Les comptes administratifs et de gestion sont adoptés chaque année par l’assemblée locale.

Comment les dépenses et les recettes sont-elles autorisées ?

L’autorisation des dépenses est dotée de 4 caractéristiques :

La spécialité. L’autorisation est donnée pour une dépense précisément déterminée, en l’affectant à un service et dans un but particulier.
Le caractère temporaire. Les crédits de dépense, comme l’ensemble du budget, ne sont valables que pour un exercice. Les crédits ne peuvent pas être utilisés l’année suivante, sauf exception.
Le caractère limitatif. Les crédits ne peuvent pas être dépassés. Pour cela, ils doivent faire l’objet d’un nouveau vote.
Elle est non obligatoire. Une autorisation n’entraîne jamais une obligation de dépense.

Les recettes, quant à elles, sont autorisées à travers le vote des taux d’impôts locaux par l’assemblée délibérante. Leur autorisation est principalement caractérisée par la non-affectation, avec quelques exceptions. Cela signifie que les recettes sont regroupées dans une caisse unique, plutôt que d’être directement affectées à une dépense spécifique.

Comment les dépenses et les recettes sont-elles exécutées ?

Le budget est exécuté par le maire ou le président du conseil départemental ou régional. Comme le budget de l’Etat, il est régi par la séparation entre l’ordonnateur et le comptable.

L’ordonnateur est la personne chargée administrativement de la décision des opérations de dépense et de recette. Il correspond donc à l’exécutif. Le maire ou le président du conseil peut choisir de déléguer sa signature à d’autres élus ou des agents publics. Les ordonnateurs ont pour rôle d’apprécier l’opportunité et le moment de la dépense.

Par opposition, les comptables publics sont des agents du ministère des finances, bien que l’autorité hiérarchique de ce dernier sur eux soit limitée. Ils manient les fonds et tiennent les comptes des collectivités. Leurs deux fonctions sont celles de « caissier », et de « payeur ».

Les principes budgétaires et les contraintes

Les collectivités territoriales doivent se plier à un certain nombre d’exigences, plus ou moins concrètes. Tout d’abord, elles doivent respecter les grands principes budgétaires : l’annualité, l’universalité, l’unité, la spécialité et l’équilibre réel. On peut y ajouter la sincérité, qui inspire tous les autres principes. Chacun de ces principes connaît des exceptions.

Formellement, ces principes se traduisent par règles qui régissent l’ensemble des finances locales. Il s’agit par exemple d’obligations matérialisées par les instructions budgétaires et comptables. D’autres règles sont liées à la publication des documents budgétaires ou encore à la dématérialisation et à l’utilisation de certains logiciels de gestion. Pour autant, les collectivités conservent des marges de manœuvres importantes dans la gestion de leurs finances. Beaucoup de pratiques de gestion restent facultatives.

Normes constitutionnelles et autonomie financière

Les collectivités sont aussi protégées par des principes constitutionnels qui assurent leur bon fonctionnement. Il s’agit par exemple de la libre administration et de l’autonomie financière. Le respect de ces principes est assuré par des préceptes qui déterminent notamment les ressources des collectivités.

Les acteurs du budget local

Il existe cinq acteurs différents qui vont intervenir dans le cadre de l’adoption, de l’exécution et du contrôle du budget de la collectivité. Deux acteurs - l’exécutif local et l’assemblée délibérante - sont des acteurs internes à la collectivité tandis que les trois autres - le comptable public, le Préfet et la Chambre régionale des comptes (CRC) - sont extérieurs à la collectivité.

1. L’assemblée délibérante

L’assemblée délibérante, composée de l’ensemble des élus de la collectivité, est la seule instance en capacité de voter les budgets et d’approuver les résultats de l’ordonnateur à l’occasion de l’adoption du compte administratif. Il s’agit, en effet, d’actes fondamentaux qui participent au bon fonctionnement de la collectivité. Aucune délégation n’est donc ici possible.

2. L’exécutif local (ordonnateur)

L’exécutif local, appelé ici ordonnateur, aura pour principales responsabilités de préparer et d’exécuter le budget puis d’en présenter les résultats à la fin de l’exercice lors de l’approbation du compte administratif. Bien souvent, l’ordonnateur accordera des délégations de signature à ses proches collaborateurs comme le directeur général des services (DGS), le directeur des services techniques (DST) ou même plus simplement à un agent de la collectivité.

3. Le comptable public

C’est un fonctionnaire qui n’appartient pas à la fonction publique territoriale et qui donc, à ce titre, n’est pas placé sous l’autorité hiérarchique de l’exécutif local. Il s’agit, en fait, d’un agent du Ministère de l’Economie et des Finances qui portera le nom de trésorier municipal, de payeur départemental ou de payeur régional selon la nature du poste comptable qu’il occupe.

C’est le comptable public qui assurera le paiement effectif des dépenses de la collectivité. C’est lui aussi qui en encaissera les recettes et suivra l’ensemble des opérations comptables de la collectivité à travers le compte de gestion qu’il doit produire tous les ans en parallèle du compte administratif de l’ordonnateur. À ce titre, il pourra engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire devant la Chambre régionale des comptes (CRC) en cas d’irrégularités commises par l’ordonnateur, si toutefois il ne s’est pas opposé à ce dernier en temps utile.

4. Le préfet

Les services de la préfecture assureront le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire sur les principaux actes à caractère budgétaire et financier adoptés par la collectivité. Dans le cadre du contrôle de légalité, les services du Préfet pourront, par exemple, déférer au tribunal administratif toute irrégularité entachant le budget. Dans le cadre du contrôle budgétaire, les services préfectoraux pourront saisir la CRC.

5. La Chambre régionale des comptes (CRC)

Les juges financiers interviennent à côté des juges administratifs pour s’assurer du respect scrupuleux par la collectivité et le comptable public des lois et règlements régissant le bon usage des deniers publics. La CRC interviendra en amont, en cas de problèmes sur le budget ou le compte administratif détectés par le Préfet, et en aval, à sa propre initiative, pour s’assurer de la régularité des opérations comptables réalisées par le comptable public.

L’adoption et l’exécution du budget

C’est l’ordonnateur qui prépare le budget et le présente ensuite à l’assemblée délibérante pour qu’elle le vote avant le 15 avril (ou le 30 avril, les années d’élections amenant au renouvellement de l’assemblée délibérante). Mais avant d’organiser ce vote, l’exécutif local devra obligatoirement organiser un débat d’orientations budgétaires (DOB) dans les 2 mois qui précèdent la séance lors de laquelle l’assemblée délibérante votera le budget primitif de la collectivité. Cette obligation ne s’impose toutefois qu’aux collectivités dépassant au moins 3 500 habitants.

Lors du vote du budget, l’assemblée délibérante va ordinairement adopter le budget par un vote effectué au niveau des chapitres comptables. Une fois adopté, le budget devra encore être obligatoirement transmis à la préfecture dans un délai maximum de 15 jours afin de permettre aux services préfectoraux d’exercer le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire prévus par le code général des collectivités territoriales (CGCT). Enfin, pour que le budget puisse devenir pleinement exécutoire, une dernière formalité sera nécessaire, il s’agit de l’affichage en Mairie de celui-ci.

L’exécution du budget de la collectivité se trouve soumis à un certain nombre de règles strictes, qui répondent au principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable. En vertu de ce principe, l’ensemble des opérations de la collectivité vont être retracées à travers deux comptabilités différentes : la comptabilité de l’ordonnateur et la comptabilité du comptable public.

Pour effectuer des dépenses, l’ordonnateur devra suivre un schéma précis qui passera par trois phases : l’engagement, la liquidation puis l’ordonnancement (ou le mandatement) de la dépense. De même, pour encaisser des recettes, l’ordonnateur devra également suivre trois étapes, similaires à celles de la dépense : la constatation du fait générateur, la liquidation puis l’ordonnancement du titre.

Sanctions et risques

Pour être effectivement payés ou encaissés, les mandats et titres adressés par l’ordonnateur devront être acceptés par le comptable public qui, en cas de désaccord, pourra refuser leur prise en charge et procéder au rejet des mandats et ordres de recette émis par l’ordonnateur. Le principe de séparation entre l’ordonnateur et le comptable répartit donc précisément les rôles et les responsabilités entre les collectivités locales et les services de l’Etat.

Une sanction est éventuellement prévue à l’encontre des exécutifs locaux qui ne respecteraient pas strictement ce principe de séparation en s’immisçant, par exemple, dans les fonctions du comptable public. Les ordonnateurs peuvent, en effet, être condamnés pour « gestion de fait » lorsqu’ils auront procédé eux-mêmes au maniement des deniers publics, prérogatives réservées au seul comptable public.

Présentation des résultats du budget : compte de gestion et compte administratif

Le budget étant un acte prévisionnel, il convient, en fin d’exercice, d’arrêter l’ensemble des opérations en dépenses et en recettes afin d’obtenir les résultats définitifs de l’exécution budgétaire annuelle. Ces phases de « détermination » des résultats du budget exécuté doivent permettre de produire deux documents différents : le compte de gestion (CG) et le compte administratif (CA).

Le CG permet de présenter les résultats de la collectivité comme le comptable public a pu les établir. Le compte de gestion doit être transmis à l’ordonnateur, au plus tard avant le 30 mai de l’année N+1, soit un mois avant le vote de l’assemblée délibérante sur le CA. Le CG est beaucoup plus complet que le compte administratif car il est tenu « en partie double », c’est-à-dire qu’il permet de suivre les opérations réalisées avec les tiers, fournisseurs et redevables de la collectivité.

Le CA est le compte de résultat de l’exécutif local. Il détaille toutes les opérations réalisées, en recettes et en dépenses, et présente les résultats excédentaires ou déficitaires de l’exercice en fonctionnement comme en investissement. L’exécutif a l’obligation de présenter le CA au vote de l’assemblée délibérante après le compte de gestion et au plus tard le 30 juin de l’année N+1. Ensuite, l’ordonnateur devra transmettre le compte administratif dans les 15 jours à la préfecture.

Le calendrier budgétaire d’une collectivité locale

À la fin de cette procédure de présentation et d’adoption du CA et du CG, la collectivité pourra alors procéder à la reprise des résultats. Cette reprise est obligatoire et se fait en une seule fois et en totalité aussi bien en section de fonctionnement qu’en section d’investissement.

Ressources pédagogiques et formation CNFPT

Vous trouverez ici toutes les ressources consultables à distance, concernant le domaine des finances. E-communauté Finances - conférence en ligne sur les différents impacts budgétaires et financiers de la crise Covid-19 : l'enregistrement et le diaporama de l’intervention sont disponibles. RDV sur la e-communauté Finances locales. Webinaire sur les conséquences de la crise sur l’organisation des fonctions financières, abordées sous l’aspect managérial et organisationnel : programmé en juin 2020. RDV sur la e-communauté Finances locales.

Modules de micro-learnings : vous trouverez différentes vidéos dans le domaine des finances : Les principes budgétaires en vidéos, Les régies d'avances et de recettes, Les clés d'une communication financière réussie, Réseaux sociaux et collectivités territoriales. RDV sur le wikiterritorial.

Formation et MOOC

Ce MOOC comporte 5 séances. Chaque séance est constituée de plusieurs vidéos, de documents d’accompagnement et d'un quiz d'évaluation à l'issue de chaque séance. INFORMATION IMPORTANTE : ce MOOC est en cours de refonte. La prochaine session devrait ouvrir à l'automne 2026.

Pré requis : aucun prérequis n'est nécessaire pour suivre ce cours. Équipement requis : disposer d'un ordinateur (ou d'une tablette) connecté à internet et disposant d'une carte son. L'usage du smartphone n'est pas recommandé.

À l’issue de chaque séance, un quiz vous permettra d'obtenir une note. Si vous obtenez au moins 50 % de bonnes réponses à l’ensemble des quiz, un badge de suivi avec succès vous sera délivré en fin de cours par FUN et le Centre National de la Fonction Publique Territoriale.

Expertise et intervenants

PATRICE RAYMOND - Maître de conférences en droit public à l’Université de Bourgogne. Spécialisé en finances publiques et en droit des collectivités territoriales, il est directeur-fondateur du Master 2 professionnel « Finances des collectivités territoriales et des groupements ». Il est directeur de l’Institut supérieur des Territoires (IST) et Directeur et fondateur d’un Diplôme Universitaire (DU) « Expertise, Audit et Stratégie financière territoriale » (E.A.S.T).

Après avoir exercé plusieurs années au Sénat, il assure de nombreuses missions de formations en intra ainsi qu’en préparation concours (A et A+) et d’expertises auprès des Préfectures, des élus, du CNFPT, des INSET et de l’INET à Strasbourg. Il est également membre du comité d’expert en finances publiques du CNFPT. Il exerce depuis plusieurs années la fonction d’adjoint au maire dans une commune de côte d’or.

Ce que vous allez apprendre

À la fin de ce cours, vous saurez : identifier les notions fondamentales des finances publiques locales.

Élément	Contenu
Durée	5 séances avec vidéos et quiz
Certification	Badge FUN / CNFPT si ≥50% aux quiz
Public	Élus, agents territoriaux, étudiants
Prérequis	Aucun

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