Les Finances des Collectivités Locales : Fonctionnement et Ressources

Les collectivités locales en France sont composées des communes, des départements et des régions. Elles sont confrontées à des défis budgétaires importants, avec un endettement élevé et une capacité d'investissement en diminution. Cet article présente les procédures d'élaboration, de vote et de contrôle des budgets des collectivités territoriales, décrit leur présentation, et précise la « règle d’or » ou « d’équilibre réel » qu'ils doivent respecter.

Élaboration, Vote et Contrôle des Budgets

Un « débat d’orientation budgétaire » doit être tenu par l’assemblée locale dans les deux mois qui précèdent le vote du budget, sur la base d’un rapport d’orientation budgétaire présenté par l’exécutif. Le « budget primitif », le premier pour l’exercice considéré, doit être voté avant le 15 avril. Cette date tardive d’adoption du budget tient au fait que les services locaux de la direction générale des finances publiques (DGFIP) doivent avoir communiqué à la collectivité les principales dotations de l’État et l’évolution prévisionnelle des bases de ses impôts locaux.

L’assemblée locale approuve d’abord la section de fonctionnement puis la section d’investissement. En cours d’année, peuvent être votés des budgets « supplémentaires » ou « rectificatifs » qui modifient substantiellement les prévisions de recettes ou les dépenses autorisées ainsi que leur équilibre général.

Si le budget n’est pas voté dans les délais légaux, s’il est voté en déséquilibre ou si le compte de l’exercice précédent fait apparaître un déficit significatif, le préfet saisit la chambre régionale des comptes qui lui propose des mesures de rétablissement de l’équilibre budgétaire.

Saisie par le préfet, le comptable public ou toute personne intéressée, la chambre régionale des comptes peut aussi constater qu’une dépense obligatoire n’a pas été inscrite au budget et mettre en demeure la collectivité de l’y inscrire.

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Structure des Budgets

Les collectivités locales ont une comptabilité générale, ce qui signifie que les produits et charges sont rattachés à l’exercice au cours duquel sont émis les « titres » permettant de recouvrer les créances et les « mandats » donnant ordre au comptable de payer les dépenses.

La section de fonctionnement comprend des produits et charges qui ne donnent pas lieu à des mouvements de caisse (notamment les dotations aux provisions et aux amortissements et les reprises de provision) et des produits et charges « réels » (les autres). Le solde des produits et charges réels est appelé « autofinancement » ou « épargne brute ».

La section d’investissement comprend à la fois des recettes et dépenses non financières (équipements, subventions d’équipement…) et des recettes et dépenses financières (emprunts et remboursements d’emprunts).

Les communes de moins de 10 000 habitants doivent présenter leur budget par nature de dépenses et recettes. Ce déficit en comptabilité nationale est en fait un « besoin de financement », son appellation exacte, qui correspond à peu près au solde des recettes et dépenses « réelles » non financières.

L’inscription de dotations importantes aux amortissements et provisions pourrait dégrader sensiblement le solde de la section de fonctionnement, sauf à augmenter les impôts locaux. L’amortissement des immobilisations est intégralement facultatif pour les communes et groupements de communes de moins de 3 500 habitants. Au-delà de ce seuil, il est obligatoire pour les biens meubles hors œuvres d’art, les biens immeubles productifs de revenus et non affectés au service public, ainsi que les immobilisations incorporelles.

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Sont des dépenses d’investissement, les acquisitions de biens meubles considérés comme des immobilisations par nature, dans la mesure où ils remplissent des conditions de durabilité et de consistance. Dès lors que ces dépenses sont considérées comme des dépenses d’investissement, elles peuvent faire l’objet d’une attribution du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) sous réserve des autres conditions d’éligibilité fixées par les articles L. 1615-1 à L. 1615-12 - et R. 1615-1 à D. 1615-14 du code général des collectivités territoriales.

Les dépenses d’investissement des communes, des départements et des régions peuvent faire l’objet d’autorisations de programme qui permettent de gérer dans le temps les opérations pluriannuelles. Lors de la passation d’un contrat à caractère pluriannuel, les collectivités territoriales peuvent donc engager la totalité de la dépense par le vote d’une autorisation de programme et n’inscrire chaque année que les crédits de paiement nécessaires à l’acquittement de la tranche annuelle de l’opération.

Cette technique permet de lisser dans le temps l’effort de la collectivité et d’éviter les reports de crédits importants d’une année sur l’autre par rapport à la situation où elle serait obligée d’inscrire à son budget dès la première année la totalité des dépenses nécessaires à l’opération pluriannuelle.

Situation Financière des Collectivités Locales

La Cour publie son rapport annuel sur la situation financière des collectivités territoriales, telle qu’elle résulte de l’examen de leurs comptes de l’année 2024. En 2024, les collectivités contribuent fortement à la hausse du déficit public total, malgré leur part limitée de ce dernier. C’est la conséquence d’un effet de ciseaux croissant entre des dépenses de fonctionnement et d’investissement dynamiques et des recettes qui progressent, mais moins fortement.

Malgré la hausse de leur besoin de financement, les collectivités conservent des fondamentaux solides. Toutefois, leurs situations financières divergent de plus en plus. Le besoin de financement des collectivités a plus que doublé en 2024. Depuis 2023, les collectivités enregistrent un besoin de financement. En 2024, son montant a plus que doublé par rapport à 2023 pour atteindre 11,4 Md€, soit 0,4 % du PIB.

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Les collectivités représentent une part réduite du déficit des administrations publiques (169,6 Md€, soit 5,8 % du PIB), mais la dégradation de leur solde (de 0,5 % du PIB au total) représente la moitié de la hausse du déficit des administrations publiques entre 2022 et 2024. La hausse du besoin de financement des collectivités traduit un effet de ciseaux croissant entre leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement et leurs recettes.

La progression des recettes de fonctionnement des collectivités (258,2 Md€) a ralenti en montant (+2,7 %, après + 3,4 % en 2023), mais accéléré après déduction de l’inflation (+ 0,7 point contre - 1,5 point). Elle a été tirée par la dynamique des produits des impôts fonciers (+ 5,2 %), liée à l’indexation des bases des locaux d’habitation sur l’inflation constatée. En revanche, les recettes de TVA ont été stables en raison de la dégradation de la conjoncture économique.

Les recettes de droits de mutation à titre onéreux ont de nouveau chuté (- 14,0 % en 2024, soit - 33,1 % en cumul depuis 2023) en raison de l’évolution du marché immobilier.

La croissance des dépenses de fonctionnement des collectivités (220,5 Md€) a elle aussi ralenti en montant (+ 4,1 % après + 5,9 %), mais accéléré après déduction de l’inflation (+ 2,1 points en 2024 contre + 1 point en 2023). Les charges de personnel ont été tirées par les revalorisations indiciaires, mais aussi par la hausse des effectifs et des indemnités versées par les collectivités. Les achats de biens et services ont bien plus augmenté que l’inflation, en raison pour partie de ses effets différés.

La hausse des dépenses départementales de protection sociale reflète celle de leurs bénéficiaires et les revalorisations des prestations et des tarifs.

La hausse des dépenses de fonctionnement a été portée par le « bloc communal ». Celles des départements ont été moins dynamiques. Celles des régions ont moins crû que l’inflation. En raison d’une augmentation plus forte des dépenses que des recettes de fonctionnement, l’épargne brute, qui en est le solde (37,7 Md€), a continué à diminuer en 2024 (- 1,8 Md€, après - 3,5 Md€ en 2023).

Pour autant, les collectivités ont continué à accroître leurs dépenses d’investissement (77,4 Md€, soit + 6,8 %). L’inflation n’a plus qu’un effet marginal dans cette évolution qui est avant tout liée à l’approche des élections municipales, à la transition écologique et à l’effort consacré au transport ferroviaire par les régions.

Pour financer leurs investissements, les collectivités ont réduit leur trésorerie et accru leur endettement.

En 2024, les collectivités conservent en moyenne une situation financière solide malgré l’augmentation de leur besoin de financement et de leur endettement financier. Les collectivités ne sont pas autorisées à emprunter pour financer leurs dépenses de fonctionnement ou rembourser des emprunts, mais uniquement pour investir.

Toutefois, les situations financières des différentes catégories de collectivités divergent de plus en plus. Dans leur ensemble, les communes et les intercommunalités continuent à connaître une situation favorable grâce à la dynamique des recettes des impôts fonciers. La situation des régions continue à s’éroder malgré la maîtrise globale de leurs charges de fonctionnement. La situation des départements est de plus en plus dégradée en raison de l’effet de ciseaux entre la hausse de leurs dépenses sociales et la chute de leurs recettes de droits de mutation.

Les situations divergent aussi de plus en plus au sein de chaque catégorie de collectivités. Ainsi, un tiers des départements ont une épargne brute inférieure au seuil d’alerte, tandis qu’un nombre significatif de départements ont toujours une bonne santé financière. La nature et la répartition des ressources des départements appellent un réexamen d’ensemble.

L’impérieuse nécessité de rétablir la situation des comptes publics impose la participation de toutes les administrations publiques, de manière adaptée à leurs facultés contributives. La participation des collectivités se justifie par la part de leurs dépenses dans le total des dépenses publiques (près d’un cinquième), par les transferts importants de ressources fiscales nationales dont elles bénéficient et par les marges de manœuvre que conservent la plupart d’entre elles.

Elle doit être répartie de manière équitable entre collectivités afin de ne pas remettre en cause des services publics et des politiques publiques essentiels. Les communes constituent l’échelon de base de l’organisation territoriale de la République. Leurs dépenses se concentrent sur les actions de proximité (fonctionnement de l’enseignement, aménagement des territoires, préservation de l’environnement, infrastructures sportives et culturelles, etc.).

L'intercommunalité permet aux communes qui se regroupent au sein d'un établissement public, de gérer en commun des équipements ou des services publics et d'élaborer des projets de développement économique, d'aménagement ou d'urbanisme à l'échelle d'un territoire plus vaste que celui de la commune (traitement des déchets, organisation des transports, entretien des voiries, etc.).

Les départements assurent pour leur part l’essentiel des dépenses en matière sociale.

Principales Ressources des Collectivités Locales

Les communes ont recours à l'emprunt auprès des banques commerciales pour financer leurs investissements. Lorsque la collectivité emprunte auprès d'une banque, elle doit ensuite rembourser chaque année une partie du capital et des intérêts.

La troisième ressource des collectivités locales est l’emprunt. L’emprunt est exclusivement affecté aux nouveaux investissements.

Les collectivités locales sont composées des communes, départements, et régions. compenser les exonérations et dégrèvements consentis par la loi.

En 2023, les dépenses des collectivités locales représentaient 243,5 milliards d’euros (229,2 milliards d’euros hors remboursements). Plus de 70 % sont des dépenses de fonctionnement (rémunération du personnel, achats et charges externes, dépenses d’intervention, etc.). À titre d’exemple, entre 2022 et 2023, les dépenses totales des départements ont augmenté de 5,4 %, tandis que celles des communes ont augmenté de 5,8 %.

Depuis 30 ans, les dépenses des collectivités locales augmentent de manière quasi régulière. D’une manière globale, les dépenses des collectivités locales sont supérieures à leurs ressources, accroissant ainsi leur dette. La forte hausse (29,50 %) des charges financières s’explique par la hausse des taux à partir de fin 2022 qui a logiquement fait grimper ces charges.

Les collectivités, tout comme l’État sont confrontées à de gros problèmes budgétaires, elles sont très endettées et ont de moins en moins les capacités d’investir.

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