Le Fonctionnement des Finances Publiques des Collectivités Locales en France

Les collectivités locales (communes, départements, régions et EPCI à fiscalité propre) sont devenues des acteurs majeurs des politiques publiques grâce aux trois Actes de la décentralisation qui se sont succédés depuis 1982. Ces collectivités sont investies dans le maintien, le développement et la diversification des services. Elles ont toutes été touchées de plein fouet par les différentes réformes tant nationales qu’européennes des finances publiques.

Les finances locales, composées de différentes recettes issues des redevances, de la fiscalité ou des dotations de l’État, couvrent une multitude de branches de droit et de disciplines différentes. Le volume de ces recettes doit permettre de couvrir les dépenses inscrites dans les budgets publics. Ainsi, dans le cadre des pactes financiers mis en place depuis 1996, des différentes lois de programmation des finances publiques et des lois de finances, les finances locales constituent aujourd’hui un véritable outil stratégique de décision et d’adaptation des acteurs publics locaux à leur nouvel environnement.

Les Acteurs Clés des Finances Publiques Locales

La DGFiP : Direction Générale des Finances Publiques

La DGFiP est une direction au cœur de la vie financière publique. Elle joue un rôle central dans la gestion des finances de l'État et des collectivités locales.

Les Services de Gestion Comptable (SGC)

Succédant aux trésoreries, les services de gestion comptable (SGC) sont des structures des Finances publiques chargées de la gestion comptable des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et de certains organismes publics. Les SGC sont organisés au niveau départemental ou interdépartemental. Ces services assurent la mission de publicité foncière en tenant à jour le fichier immobilier, qui recense les éléments juridiques relatifs à l’ensemble des propriétés bâties et non bâties.

Les Fonds des Collectivités Locales

La règle d'obligation de dépôt au Trésor des « fonds libres » des collectivités locales a été posée pour la première fois par un décret impérial en date du 27 février 1811. Les fondements juridiques actuels de cette obligation sont l’article 26 de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) du 1er août 2001, qui a remplacé l’article 15 de l’ordonnance du 2 janvier 1959.

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Les fonds sont à la fois les ressources et les charges de la collectivité. L’impôt local fait l’objet d’un recouvrement de l’État, puis son produit est transféré du compte de l’État sur celui de la collectivité territoriale. Les disponibilités sont les excédents de trésorerie qui peuvent apparaître sur ce compte unique.

Emprunts et Crédits de Trésorerie

Bien que constituant des sources de financement externe pour les collectivités locales, l'emprunt et les crédits de trésorerie obéissent à des régimes budgétaire et comptable différenciés. Il découle de cette distinction fondamentale que les crédits procurés par une ligne de trésorerie n'ont pas pour vocation de financer l'investissement et ne procurent aucune ressource budgétaire. Ils ne financent que le décalage temporaire dans le temps entre le paiement des dépenses et l'encaissement des recettes.

Les collectivités locales se voient cependant proposer par des établissements financiers des produits mixtes, qui peuvent aboutir, sur la base d'un même contrat, à une certaine articulation entre crédits de trésorerie et emprunts budgétaires. En fonction de leur spécificité, ces différents produits suivent des procédures budgétaires et comptables précises. Ces concours financiers suivent le régime budgétaire et comptable détaillé par la circulaire du 22 février 1989.

Les fonds prêtés sont suivis hors budget, dans les comptes financiers de la classe 5, jusqu'à la clôture de l'exercice budgétaire, puis peuvent être consolidés en fin d'exercice au compte budgétaire 16 « Emprunts ». La consolidation de la ligne de trésorerie en emprunt s'effectue à la seule initiative de l'ordonnateur, par l'émission d'un titre de recette sur le compte 16. De même, le remboursement d'une ligne de trésorerie n'est pas une opération budgétaire mais un simple mouvement de trésorerie diligenté par l'ordonnateur.

Dans la limite de ces plafonds dégressifs annuels, inscrits chaque année au compte 16 du budget primitif, la collectivité peut tirer et rembourser autant de fois qu'elle le souhaite, ce qui doit lui permettre de mobiliser les fonds selon ses besoins ou, au contraire, de les rembourser si elle n'en a pas temporairement l'usage. A la différence des lignes de trésorerie, ces emprunts sont inscrits préalablement au compte 16 du budget de la collectivité. Au 31 décembre de l'exercice, les tirages infra-annuels sont apurés par inscription du solde créditeur éventuel du compte 519 pour un montant équivalent en recettes du compte 16. La ligne de trésorerie est ainsi consolidée en emprunt à court terme le 31 décembre de l'année N, puis rouverte dès le 2 janvier de l'année N + 1 par remboursement de la dette à court terme. Sous couvert de prêts à court ou moyen terme destinés à financer des investissements, ces produits s'analysent en fait comme des lignes de trésorerie.

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Les communes ont recours à l'emprunt auprès des banques commerciales pour financer leurs investissements. Lorsque la collectivité emprunte auprès d'une banque, elle doit ensuite rembourser chaque année une partie du capital et des intérêts.

Dépenses d'Investissement

Sont des dépenses d’investissement, les acquisitions de biens meubles considérés comme des immobilisations par nature, dans la mesure où ils remplissent des conditions de durabilité et de consistance. Les biens ne figurant pas dans cette liste ou ne pouvant y être assimilés, mais ayant un caractère de durabilité et de consistance suffisant, peuvent être imputés en section d’investissement par une délibération spécifique de l’assemblée délibérante lorsqu’il s’agit de biens dont la valeur unitaire est inférieure à 500 € (articles L. 2122-21, L. 3221-2 et L.

Dès lors que ces dépenses sont considérées comme des dépenses d’investissement, elles peuvent faire l’objet d’une attribution du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) sous réserve des autres conditions d’éligibilité fixées par les articles L. 1615-1 à L. 1615-12 - et R. 1615-1 à D.

Les dépenses d’investissement des communes, des départements et des régions peuvent faire l’objet d’autorisations de programme qui permettent de gérer dans le temps les opérations pluriannuelles. Lors de la passation d’un contrat à caractère pluriannuel, les collectivités territoriales peuvent donc engager la totalité de la dépense par le vote d’une autorisation de programme et n’inscrire chaque année que les crédits de paiement nécessaires à l’acquittement de la tranche annuelle de l’opération.

Cette technique permet de lisser dans le temps l’effort de la collectivité et d’éviter les reports de crédits importants d’une année sur l’autre par rapport à la situation où elle serait obligée d’inscrire à son budget dès la première année la totalité des dépenses nécessaires à l’opération pluriannuelle.

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Rôle des Communes et de l'Intercommunalité

Les communes constituent l’échelon de base de l’organisation territoriale de la République. Leurs dépenses se concentrent sur les actions de proximité (fonctionnement de l’enseignement, aménagement des territoires, préservation de l’environnement, infrastructures sportives et culturelles, etc.).

L'intercommunalité permet aux communes qui se regroupent au sein d'un établissement public, de gérer en commun des équipements ou des services publics et d'élaborer des projets de développement économique, d'aménagement ou d'urbanisme à l'échelle d'un territoire plus vaste que celui de la commune (traitement des déchets, organisation des transports, entretien des voiries, etc.)

Les départements assurent pour leur part l’essentiel des dépenses en matière sociale.

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