Les Finances Publiques Locales : Définition et Enjeux
La question des moyens financiers mis à la disposition des collectivités décentralisées confronte toute réforme décentralisatrice.
En France, les principes de la décentralisation financière ont été posés dès l'acte I de la décentralisation, car l'autonomie financière a été conçue comme un préalable nécessaire à la décentralisation. Il convenait d'abord de doter les collectivités locales d'une autonomie financière pour leur transférer ensuite des compétences. La décentralisation de 1982 s'est révélée, à l'usage, insuffisante et un pas nouveau a été franchi à partir des années 2000.
La révision de la Constitution a cherché à renforcer la décentralisation financière en signant l'acte II de la décentralisation. La loi constitutionnelle du 18 mars 2003 a introduit un article 72-2 dans la Constitution de 1958 consacrant de manière constitutionnelle l'autonomie financière.
Les dépenses des administrations publiques locales représentent environ 270 milliards d'euros soit à peu près 20 % du total de la dépense publique en France et 10 % du PIB. Les finances locales jouent ainsi un rôle économique important.
« L'état des finances locales conditionne l'effectivité même de la décentralisation et de la démocratie locale », et il a été loisible de considérer que la décentralisation a été plus administrative que financière.
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La décentralisation est ainsi placée dans un cadre bipolaire exposé par Pierre Lalumière suivant lequel "l'autonomie financière [...] s'est toujours déterminée négativement ; elle n'est ni la reconnaissance d'une indépendance financière sans aucun contrôle ni l'assimilation pure et simple au régime financier des administrations de l'État".
Pour Charles Eisenmann comme pour Pierre Lalumière, la décentralisation et l'autonomie financière sont conçues comme impliquant non une discontinuité entre les notions de centralisation et de décentralisation et celles d'hétéronomie et d'autonomie financière, mais plutôt un continuum se situant entre les deux pôles. La bipolarisation caractérise la situation de la décentralisation au regard des finances publiques.
D'une part, les successives réformes décentralisatrices ont conduit à reconnaître une relative autonomie financière en faveur des collectivités territoriales. Celles-ci sont reconnues depuis 2003 par la Constitution et la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales (Art. LO 1114-1 à 4 du Code général des collectivités territoriales). La reconnaissance des libertés financières demeure cependant fragile, car elle émane du législateur central qui est toujours en mesure de les réduire.
La réserve de compétence législative est la garantie d'un débat démocratique relatif aux libertés financières locales. Les collectivités disposent d'une liberté encadrée par la loi. La Constitution, dans son article 34, organise les garanties formelles de l'autonomie financière locale en laissant à la loi le soin de déterminer « les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ».
La réserve de loi est en outre rappelée par l'article 72 al. 3 de la Constitution. La réserve de compétence législative réduit en fait considérablement le champ de l'autonomie locale. Le terme d'autonomie vient du grec auto nomos, qui se régit par ses propres lois.
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Dans le domaine financier, cette notion signifierait que les collectivités territoriales devraient disposer du pouvoir de régir leurs compétences financières. La réglementation financière locale relèverait intégralement de la compétence locale. Il existerait alors autant de règles financières qu'existeraient de collectivités.
Une telle conception ne saurait accueillir le cas français. L'essentiel de la réglementation financière régissant les collectivités territoriales est issu de la loi dans un cadre uniforme pour chaque catégorie de collectivités.
Sur le plan fiscal, les collectivités françaises ne disposent pas du pouvoir de déterminer l'assiette, le taux ou les modalités de recouvrement de l'impôt en dehors des habilitations prévues par la Constitution ou la loi. Surtout, les collectivités ne disposent pas de la faculté de créer un impôt ou même d'exonérer certains contribuables en dehors des cas prévus par la loi.
La compétence locale en matière fiscale est en fait doublement limitée par la réserve de loi énoncée précédemment et la réserve de loi fiscale découlant du principe du libre consentement à l'impôt.
La réserve de loi dans le domaine de la compétence financière locale favorise le contrôle du Conseil constitutionnel qui pourra se prononcer sur le respect des dispositions constitutionnelles instituant la séparation verticale du pouvoir financier.
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La Libre Administration des Collectivités Territoriales
La libre administration des collectivités territoriales est au centre des relations entre la décentralisation et les finances publiques. Il résulte de la jurisprudence constitutionnelle que l'autonomie financière est une composante ou plutôt un complément nécessaire au principe de libre administration des collectivités territoriales. Depuis la révision constitutionnelle de 2003, la libre administration et l'autonomie financière sont consacrées par la Constitution et ont apparemment acquis la même valeur.
L'autonomie financière a d'abord été déduite du principe de libre administration, impliquant une personnification des collectivités locales dont la traduction se manifeste par l'existence d'un budget propre, c'est-à-dire autonome et distinct de celui de l'État. L'existence d'un budget autonome ne signifie pas pour autant l'existence d'une autonomie financière au sens moderne.
L'autonomie financière évoque une certaine liberté financière des collectivités. Cette interprétation a été retenue par le Conseil constitutionnel qui a déterminé les contours du principe de libre administration.
Le Conseil constitutionnel a ménagé les dépenses des collectivités territoriales en décidant très tôt que le principe de libre administration s'opposait à ce qu'un établissement public territorial impose une charge à une collectivité locale. Le Conseil a ensuite précisé que la loi peut définir des dépenses qui présentent un caractère obligatoire, à condition que celles-ci soient définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et qu'elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités ni qu'elles entravent leur libre administration.
L'autonomie financière a surtout été spectaculairement liée à la libre administration suite aux différentes réductions de la fiscalité locale. Le Conseil s'est prononcé en 1998 sur la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle. Dans la décision relative à la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation en 2000, le Conseil a estimé que les dispositions de la loi, si elles réduisent de nouveau la part des recettes fiscales des régions dans l'ensemble de leurs ressources, n'ont pour effet ni de restreindre la part de ces recettes ni de diminuer les ressources globales des régions au point d'entraver leur libre administration.
Plus récemment, le Conseil a validé la suppression de la taxe d'habitation prévue pour 2023, en considérant qu'« aucune exigence constitutionnelle n'impose que la suppression ou la réduction d'une recette fiscale perçue par des collectivités territoriales soit compensée par l'allocation d'un montant de recettes comparable ».
La primeur du principe de libre administration laisse supposer une primauté de la libre administration sur l'autonomie financière, qui permet de doter la libre administration d'une réelle effectivité. Pour pouvoir librement s'administrer, les collectivités territoriales doivent disposer de compétences financières étendues. La libre administration comprend également l'administration des finances de la collectivité.
Affirmation Constitutionnelle de l'Autonomie Financière Locale
L'affirmation constitutionnelle de l'autonomie financière locale constitue une garantie normative. L'autonomie financière a été inscrite en 2003 dans le nouvel article 72-2 de la Constitution, complété par la loi organique du 29 juillet 2004 afin de placer l'autonomie financière à un degré élevé de la hiérarchie des normes pour la protéger du législateur ordinaire et lutter contre le phénomène de recentralisation des finances locales.
L'article 72-2 énonce plusieurs principes de la décentralisation financière. Tout d'abord, les collectivités disposent d'une liberté de dépenser dans les limites des dépenses obligatoires et de l'équilibre réel du budget local. La Constitution précise que les collectivités peuvent bénéficier du produit des impositions de toutes natures dont elles peuvent fixer le taux et certains éléments d'assiette dans les conditions posées par la loi.
La Constitution valide la délégation de compétences fiscales aux collectivités territoriales notamment en matière de taux et d'assiette, ce qui avait été réalisé, sans doute de manière inconstitutionnelle, par la loi du 10 janvier 1980. Surtout, la Constitution prévoit que les ressources fiscales et les autres ressources propres des collectivités constituent la part déterminante de leurs ressources.
L'objectif était de freiner le mécanisme de recentralisation des finances locales et de garantir une pérennité et un dynamisme des ressources fiscales, nonobstant le caractère tautologique et faiblement normatif de l'expression « part déterminante ».
L'article 72-2 précise que les transferts, extensions et créations de compétences sont accompagnés de ressources nécessaires à leur exercice. Toute réforme décentralisatrice passant nécessairement par l'attribution de compétences aux collectivités, la décentralisation financière appelle le transfert de ressources permettant l'exercice des compétences locales.
Enfin, la Constitution précise que la loi prévoit des mécanismes de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités. La péréquation consiste à corriger les inégalités de richesses entre collectivités par l'intervention de l'État (péréquation verticale) ou par une solidarité entre les collectivités (péréquation horizontale). La loi organique du 29 juillet 2004 a complété l'article 72-2 al. 3 de la Constitution en précisant quelles étaient les collectivités concernées, les ressources propres visées, ainsi que le ratio d'autonomie financière.
L'autonomie financière formelle résulte de la capacité juridique des collectivités au regard des décisions financières. Elle suppose la compétence de prendre des décisions financières exécutoires de plein droit. L'autonomie formelle, renouvelée par les lois de 1982 ainsi que la loi constitutionnelle de 2003, est ainsi consacrée par les textes et comprend théoriquement plusieurs composantes. Elle appelle d'abord un pouvoir de décision en matière de recettes (création d'un impôt, détermination de l'assiette d'un impôt, de son montant et de son recouvrement).
L'autonomie financière formelle suppose également un pouvoir de décision en matière de dépenses déterminé par l'existence de dépenses interdites, obligatoires et facultatives. L'autonomie formelle est nécessaire, car l'autonomie financière ne peut se concevoir sans l'octroi de compétences juridiques, mais elle n'est pas suffisante.
L'autonomie financière réelle se greffe à l'autonomie formelle et dépend de deux facteurs. Les collectivités doivent, d'une part, disposer d'un niveau suffisant de ressources propres qu'elles peuvent prévoir et dès lors bénéficier de ressources fiscales votées par leurs conseils élus, représentant les contribuables conformément à l'art. 14 de la Déclaration de 1789.
Les collectivités doivent, d'autre part, connaître un montant maîtrisable de leurs dépenses. Si ce niveau n'est pas maîtrisé, il sera impossible de déterminer le niveau suffisant de ressources. L'autonomie réelle implique que les collectivités locales ne soient pas écrasées de charges trop élevées. Il n'y a plus d'autonomie si la collectivité ne peut financer que les dépenses obligatoires.
Les collectivités territoriales françaises sont fortement dépendantes des finances nationales et en particulier des transferts financiers de l'État. Les transferts financiers de l'État sont une condition de réalisation de l'autonomie financière locale. Ils représentent en 2022 105,5 milliards et prennent techniquement la forme de prélèvements sur recettes, d'une mission particulière (la mission relations avec les collectivités territoriales), de fonds de concours et d'avance.
Ils se répartissent en trois catégories. Les concours financiers qui représentent la moitié des transferts de l'État (52,74 milliards) et sont des prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités, des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales, de la TVA affectée aux régions depuis 2018 et aux départements depuis 2021. Les concours qui sont principalement centrés autour de la dotation globale de fonctionnement sont établis par la loi, car il s'agit de ressources locales.
La deuxième catégorie de transferts est constituée de la fiscalité transférée et du financement de la formation professionnelle, dont l'objet est de compenser les mesures de décentralisation et les transferts de compétences à la charge des collectivités locales. Ces transferts s'élèvent, en 2022, à 40,81 milliards.
La troisième catégorie comporte divers autres transferts, qui atteignent 11,97 milliards. Ils comprennent les subventions aux collectivités de certains ministères, les contreparties de dégrèvements d'impositions locales décidés par voie législative...
Les finances publiques locales obéissent à des règles spécifiques, distinctes de la comptabilité privée, et présentent des particularités par rapport aux finances de l’État, comme le strict respect du principe d’équilibre. Récemment, des réformes majeures ont façonné ce domaine, à l’image de la nouvelle responsabilité des gestionnaires publics instaurée par l’ordonnance du 23 mars 2022, supprimant la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables, ou encore de la généralisation du référentiel M57 depuis le 1ᵉʳ janvier 2024. Pourtant, ces évolutions n’ont pas remis en cause les fondements des finances locales.
Grâce à des schémas et tableaux explicatifs, il offre une approche pédagogique. Destiné aux candidats aux concours de la fonction publique territoriale, ainsi qu’aux professionnels et agents des collectivités, cet ouvrage constitue une référence précieuse pour maîtriser un domaine fondamental à la construction des politiques publiques.
« CAP » comme « Collecter, Analyser et Partager », cette collection présente les productions publiques de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locale (OFGL). A partir de données issues des comptes de gestions (DGFiP) traitées par la DGCL (département des études et statistiques locales) ou par l’OFGL, cette étude dresse un état des lieux des finances des communes et des groupements à fiscalité propre sur les dernières années.
Dans un contexte de hausse sensible des charges financières et de déficits publics sous le feu des projecteurs, l’OFGL s’attache à dresser un état des lieux de la dette portée par les collectivités locales à partir des données disponibles (sources DGFiP, DGCL).
Ce nouveau numéro de la collection « cap sur… » se penche sur les investissements scolaires des collectivités locales. L’OFGL montre que les efforts en direction des écoles, collèges et les lycées sont particulièrement importants en 2022. Ce numéro traite de la relation fiscale entre les entreprises et les collectivités locales. Le premier résultat est la répartition fine de chaque impôt perçu par les collectivités entre ses différents contributeurs : entreprises, ménages ou administrations publiques. Par ailleurs, un focus est fait sur la CVAE.
Dans le cadre du 104ème congrès des maires et présidents d’intercommunalité de France, et à la demande de l’AMF, l’OGFL dresse un portrait des finances des communes et intercommunalités en 2021, en traitant des thématiques qui résonnent avec l’actualité et qui interrogent pour l’avenir. La crise sanitaire de Covid-19 et ses conséquences économiques et sociales ont sollicité les finances des collectivités locales.
Cette nouvelle analyse, qui se concentre sur les finances du bloc communal (hors syndicats) en 2021, permet de mettre en lumière les axes qui interrogent pour l’avenir tout en illustrant les disparités importantes pouvant exister entre territoires. Plusieurs points sont passés au crible en s’appuyant sur les données de la DGFiP et les calculs de la DGCL complétés le cas échéant par des traitements de l’équipe OFGL.
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Ce nouveau numéro de la collection « cap sur… » actualise et enrichit ce dossier. L’absence d’un référentiel national du coût de fonctionnement des piscines gérées en régie ne permet pas aux collectivités de se positionner entre elles sur la gestion de ces équipements. Dans cette étude, l’OFGL tente de combler une partie de ce manque, grâce aux données fonctionnelles de la DGFiP et au recensement des équipements sportifs opéré par le ministère des sports.
L’OFGL dresse un état des lieux des centres communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS-CIAS), structures fortement mobilisées en cette période particulière de crise sanitaire et sociale. Cette étude rappelle notamment les missions de ces entités, les effectifs qu’elles mobilisent et les traductions financières de leurs actions.
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Cette note dresse un état des lieux de l’investissement du bloc communal sur le mandat en cours : quels sont les acteurs de l’investissement communal ? Quel est son niveau et sa dynamique ? Quelles sont les disparités territoriales des dépenses d’équipement et comment les comprendre ?
Cette application permettait d’accéder à un portrait financier de l’investissement public local pour un groupe de collectivités défini sur mesure par l’utilisateur, ainsi qu’à leurs données individuelles. Il fournissait ainsi aux décideurs locaux et à leurs partenaires des éléments qui peuvent les accompagner dans le développement des politiques publiques locales.
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