Les Finances Publiques Locales en France: Définition et Enjeux

Les administrations publiques locales (APUL) constituent une catégorie des « administrations publiques » au sens de la comptabilité nationale. Par conséquent, leurs ressources représentent une composante des « recettes publiques », c’est-à-dire l'ensemble des recettes des administrations publiques.

En application de l’article 72 de la Constitution, « les collectivités territoriales s’administrent librement dans les conditions prévues par la loi ». La réforme constitutionnelle de 2003 a ajouté un article 72-2 qui prévoit que « elles bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures.

Cet article vise à explorer en détail la définition des finances publiques locales, leurs composantes, leur évolution récente et les défis auxquels elles sont confrontées.

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Comptabilité et Agrégation des Comptes

La direction générale des finances publiques du ministère des finances agrège les comptes des collectivités locales et de leurs groupements, qui sont produits selon leurs règles comptables particulières. Ces comptes agrégés sont retraités pour établir, sous l’autorité de l’Insee, le compte des administrations publiques locales en comptabilité nationale. Cette analyse se concentre sur les ressources non financières (hors emprunts) des APUL.

Répartition des Prélèvements

Pour obtenir une répartition détaillée de ces prélèvements, il est nécessaire de consulter les comptes agrégés des collectivités locales et de leurs groupements, tels qu'ils figurent dans les rapports de l’observatoire des finances et de la gestion publique locales. Ces rapports indiquent un total d’impôts et taxes de 174 Md€ en 2024. Il est important de noter que les montants présentés correspondent aux recettes encaissées par les collectivités locales et peuvent être supérieurs aux montants payés par les contribuables, en raison des dégrèvements accordés par l’État et pris à sa charge.

Evolution des prélèvements obligatoires affectés aux APUL en % du PIB

Évolution des prélèvements obligatoires affectés aux APUL en % du PIB. Source : Insee ; FIPECO.

Les Ressources des APUL

Les ressources des APUL sont diverses et comprennent des impôts locaux, des dotations de l'État et d'autres ressources propres. En 2024, les recettes (hors emprunts) du secteur communal ont représenté 58 % des recettes totales des collectivités locales et de leurs groupements (en comptabilité publique). Les recettes des départements ont représenté 25 % des recettes totales des collectivités locales et de leurs groupements. Les recettes des régions ont représenté 12 % des recettes totales des collectivités locales et de leurs groupements.

Impôts et Taxes Locales

Les collectivités peuvent décider d’appliquer ou non certains impôts sur leur territoire (taxe de séjour, taxe sur les remontées mécaniques…). Elles peuvent aussi fixer le taux de certains impôts (taxes foncières, DMTO…) avec un encadrement plus ou moins strict de ce pouvoir (taux maxima, liens entre leurs taux). Ces impôts représentent 44 % des recettes de fonctionnement du secteur communal, 21 % de celles des départements et seulement 8 % de celles des régions selon le rapport de 2023 de la Cour des comptes sur les finances locales.

Dotation Globale de Fonctionnement (DGF)

La « dotation globale de fonctionnement » (27 Md€ en 2024, contre 40 Md€ en 2014) est le principal prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales. Depuis 1996 et le premier « pacte de stabilité financière » entre l’État et les collectivités locales, une partie, variable selon les périodes, des transferts financiers de l’État, « l’enveloppe normée », a fait l’objet d’une règle d’évolution pluriannuelle : indexation d’abord sur l’inflation, puis sur l’inflation et une fraction de la croissance du PIB en volume, puis de nouveau sur l’inflation, puis stabilisation en valeur.

Autonomie Financière

En ajoutant que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources », l’article 72-2 de la Constitution a posé un « principe d’autonomie financière des collectivités territoriales ». Une loi organique du 29 juillet 2004 précise comment calculer le taux d’autonomie financière, notamment en définissant les ressources propres non fiscales (redevances pour services rendus…) et en stipulant que ce taux ne doit pas être inférieur à celui atteint en 2003 pour chaque catégorie de collectivité (61 % pour les communes et établissement publics de coopération intercommunale, 59 % pour les départements et 42 % pour les régions).

Évolution des Dépenses et des Recettes

L’évolution des recettes des APUL en pourcentage du PIB est très proche de celle de leurs dépenses, qui est présentée dans une autre fiche. La baisse de 2010 correspond au remplacement de la taxe professionnelle par la CVAE et la cotisation foncière des entreprises (CFE) qui ont été affectées à l’État la première année (2010), celui-ci attribuant une subvention compensatrice aux collectivités locales.

Rôle des Différents Échelons Territoriaux

Les communes constituent l’échelon de base de l’organisation territoriale de la République. Leurs dépenses se concentrent sur les actions de proximité (fonctionnement de l’enseignement, aménagement des territoires, préservation de l’environnement, infrastructures sportives et culturelles, etc.). L'intercommunalité permet aux communes qui se regroupent au sein d'un établissement public, de gérer en commun des équipements ou des services publics et d'élaborer des projets de développement économique, d'aménagement ou d'urbanisme à l'échelle d'un territoire plus vaste que celui de la commune (traitement des déchets, organisation des transports, entretien des voiries, etc.) Les départements assurent pour leur part l’essentiel des dépenses en matière sociale.

L'Affirmation du Bloc Local

Au cours des trois dernières décennies, les collectivités du bloc local ont été l'objet de plusieurs vagues réformatrices, relevant d'une volonté politique d'affirmation de leur rôle et tout particulièrement de celui des groupements de communes.

Ne serait-ce qu'entre 1999 et 2017, les textes se sont accumulés en vue de promouvoir la création d'intercommunalités, de conforter les compétences et les moyens de ces dernières. Ainsi de nombreuses dispositions ont-elles été initiées, afin d'aboutir dans un premier temps à la couverture intégrale du territoire national par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre avant, dans un second temps, de s'acheminer vers la réduction de leur nombre et le renforcement de leur degré d'intégration. En parallèle, les compétences confiées aux intercommunalités se sont fortement développées, venant compléter les actions conduites par les communes dans le cadre de la clause de compétence générale dont ces dernières disposent.

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Plus récemment, les métropoles ont récupéré des compétences importantes en matière de développement économique en partage avec les régions et des possibilités d'intervention dans le domaine social. Les autres formes d'intercommunalités, communautés d'agglomération et communautés urbaines, ainsi que les communautés de communes ont également vu leurs compétences se renforcer au cours des dix dernières années. Parmi les domaines d'action ayant connu le développement le plus marquant concernant ces territoires, on peut citer les interventions en matière d'urbanisme, de logement et d'environnement.

L'attention soutenue apportée au couple commune-intercommunalité s'inscrit dans une volonté récurrente de simplifier, de rationnaliser l'organisation institutionnelle du territoire national. Cette modernisation est censée garantir une meilleure prise en compte des besoins des citoyens, en leur apportant des réponses qui soient conformes à des visions partagées de la solidarité et de l'équité territoriale, tout en étant gage de l'attractivité même des territoires.

Contraintes et Enjeux Territoriaux

Les lois de programmation des finances publiques votées au Parlement en amont des lois de finances vont définir une stratégie de redressement des comptes publics impliquant l'ensemble des entités du secteur. En leur qualité d'administrations publiques locales (APUL), les collectivités territoriales et les EPCI sont appelés à contribution. Cette situation va créer une très forte tension dans les relations financières entre l'État et les collectivités locales.

Baisse de la DGF

Première traduction concrète, le gel des concours financiers que l'État leur verse. Il sera suivi par des coupes franches, à un niveau très important, dans les dotations versées aux collectivités. Si le principe d'une contribution des collectivités territoriales est difficilement contestable, son ampleur est inédite. L'effort annuel demandé absorbe en moyenne 17 % de leur épargne nette annuelle, toutes catégories de collectivités confondues. L'effet sur les budgets locaux sera structurel car avec cette diminution, c'est le stock des ressources des collectivités qui est touché. La baisse de la DGF aura pour conséquence une chute brutale des investissements locaux.

La réduction de la DGF va avoir des effets territorialement différenciés. Aveugle aux situations locales, elle affecte de la même façon les collectivités fortement dépendantes des dotations de l'État comme celles qui le sont moins, disposant de ressources fiscales plus importantes et parfois plus dynamiques. En outre, la baisse de la DGF n'a pas été l'occasion de remettre à plat les différents dispositifs de péréquation en direction des collectivités du bloc local pour une meilleure prise en compte des enjeux territoriaux.

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