Histoire des politiques patronales du logement en France (1894-1944)
La réflexion sur le logement social naît avec l’industrialisation et l’urbanisation massives du 19ème siècle. Les premières initiatives sont l’œuvre de philanthropes privés doublés de patrons avisés.
Les historiens font remonter la politique du logement en France à la loi du 13 avril 1850 sur l’assainissement des logements insalubres1. C’est en effet la première intervention publique significative pour traiter l’habitat populaire des villes, dont les conditions avaient été jugées responsables de l’épidémie de choléra de 1832 et ses 18 600 victimes à Paris.
La loi définit l’insalubrité et favorise l’intervention des communes pour obliger les propriétaires à réaliser des travaux dans les cas les plus graves. Toutefois, en ces temps de révolution industrielle, c’est à l’initiative privée que revient l’essentiel de la production de logements destinés aux ouvriers.
Initiatives patronales au tournant du siècle
La maison ouvrière de la rue Rochechouart, les pavillons de l’avenue Daumesnil, le familistère de Guise, le village de Noisiel et les lotissements de Mulhouse en sont les exemples les plus connus ; reposant sur des modèles de sociétés très divers, mais pour lesquels le point commun est l’initiative patronale.
Pour ceux qui vont donner naissance au logement social, il s'agit aussi de protéger la famille - pivot de la société - et donc de favoriser la natalité. Car, depuis 1890, toutes les analyses montrent une chute de la fécondité, avec une mortalité infantile qui touche 1 enfant de moins de un an sur 5.
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C’est à partir de cette initiative que tout le système français du logement social va poser ses fondements institutionnels3.
La loi Siegfried (1894) et la naissance des HBM
Les députés Jules Siegfried et Georges Picot font voter, le 30 novembre 1894 une première de loi en faveur des HBM « en vue de les louer ou les vendre », qui sera immortalisée sous le nom de « loi Siegfried » et sera principalement destiné à favoriser l’accession à la propriété des salariés4.
En 1894, la loi Siegfried fonde la politique de logement social en France et aboutit à la création de la Société française des habitations à bon marché (HBM). Si l’initiative vient d’abord de grandes entreprises, le logement social devient rapidement un domaine d’intervention de l’Etat.
Urbanisation, surpeuplement et conscience sociale (1875-1914)
Entre 1875 et 1914, si la population française reste stable, la population urbaine, elle, passe de 12 à 18 millions. En milieu urbain, le surpeuplement devient la règle.
En 1906, 62% des personnes habitant des villes de plus de 5 000 habitants vivent à deux ou plus par pièce. Le surpeuplement devient alors un problème avec des conditions le logement misérables surtout chez les ouvriers et des risques importants d’épidémies.
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La Première Guerre mondiale, l’après-guerre et le contrôle des loyers
A la veille de la Première Guerre Mondiale, toutes les « familles » de l’actuel « mouvement HLM » sont en place. La crise du logement qui suit la guerre donne lieu, dès 1919, à des conflits sociaux qui conduisent le gouvernement à un contrôle drastique des loyers du secteur privé.
C’est ainsi que, dans un contexte très agité, le gouvernement reconduit et généralise en mars 1919 le moratoire des loyers qu’il avait institué pendant la guerre au profit des familles de mobilisés. Ce moratoire, qui s’accompagne d’une très forte protection des locataires en place, restera en vigueur pour l’essentiel jusqu’en 1948.
Il en a résulté une baisse de la rentabilité locative du logement populaire et un effondrement de la valeur des patrimoines correspondants, dont la conséquence fut le gel de l’investissement.
Les années 1920 : développement des cités-jardins et des lotissements
Parallèlement, face à l’ampleur de la crise, le début des années 1920 est marqué par le développement, par des acteurs privés peu scrupuleux, de grands lotissements souvent insalubres à la périphérie éloignée des villes principales et singulièrement autour de Paris6.
Les « mal lotis », escroqués dans leur rêve d’accession à la propriété, se constituèrent peu à peu en un mouvement social emblématique de la culture ouvrière de l’entre-deux-guerres.
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Sur le modèle anglais d’Howard, se développent dans les années 20 les cités jardins, composées de maisons individuelles avec jardins privatifs.
La loi Loucheur (1928) : aide à la pierre et programmation
En 1928, la crise du logement reste très vive, lorsque le gouvernement lance un vaste programme de construction, destiné à favoriser l’accession sociale à la propriété.
Ce programme, organisé par la loi Loucheur (du 13 juillet 1928), prévoit la construction sur cinq ans (1929-1933) de 260 000 logements, dont 60 000 à « loyer moyen » destinés aux familles de salariés.
La loi Loucheur a finalement permis de construire 126 000 logements en accession à la propriété et environ 60 000 en locatif. Il faut toutefois insister sur l’importance des effets de l’introduction de l’aide à la pierre dans la structuration du logement social.
C’est au cours de cette période que plusieurs offices publics prennent une importance considérable, tel l’Office Public d’HBM du département de la Seine, fondé et dirigé par Henri Sellier, à qui l’on doit les quinze cités-jardins construites en périphérie de l’agglomération parisienne.
Entre-deux-guerres : confrontation des politiques patronales et publiques
Durant l'Entre-deux-guerres, l'intervention croissante de l'État dans ce domaine bouleverse ces pratiques : politiques patronales et publiques se confrontent et s'influencent mutuellement.
Après de longs tâtonnements et diverses lois, dont la loi Siegfried de 1894, l’engagement des pouvoirs publics permet la mise en place d’un programme de construction de logements sociaux et de résorption de l’habitat insalubre.
Les apports du modèle patronal à la politique publique
L' analyse politique et architecturale des politiques patronales de logement de 1894 à 1944 contribue à l'histoire de la construction des politiques sociales en France. Notre étude permet ainsi de mettre en valeur l'apport du modèle patronal dans la constitution des politiques publiques de logement au XXe siècle.
À la fin du XIXe siècle, les entreprises résolvent de façon variée et entièrement privée la question du logement de leur main-d'œuvre. C’est à la fin du 19e siècle que l’État, progressivement, va s’engager pour faciliter la production de logements « sociaux ».
Notre étude s'achève symboliquement en 1944 avec l'expérience du CIL de Roubaix. Cette réponse originale à la question du logement, basée sur la collaboration interprofessionnelle à l'échelon régional et sur la complémentarité entre public et privé, préfigure le financement privé des grandes programmes de logement, mis en place par la loi de 1953.
Contexte démographique et sanitaire : pourquoi le logement social était nécessaire
Entre 1875 et 1914, la population urbaine passe de 12 à 18 millions, alors que la population totale reste pratiquement stable. La mortalité infantile touche alors 1 enfant de moins de 1 an sur 5.
Le surpeuplement et des conditions de logement misérables surtout chez les ouvriers donnaient des risques importants d’épidémies et expliquent l’urgence d’interventions publiques et patronales.
Illustrations et ressources visuelles
17. L'invention du logement social moderne : des fondations philanthropiques aux cités-jardins
Tableau synthétique : étapes clés (1894-1944)
| Année | Événement |
|---|---|
| 1850 | Loi sur l’assainissement des logements insalubres |
| 1894 | Loi Siegfried : HBM et accession à la propriété ouvrière |
| 1919 | Moratoire des loyers et protection forte des locataires |
| 1928 | Loi Loucheur : programme 1929-1933, aide à la pierre |
| Années 1920-30 | Développement des cités-jardins et lotissements; offices publics renforcés |
| 1944 | Expérience du CIL de Roubaix, préfiguration de financements conjoints |
Notes sur les acteurs et légacies
Les syndicats ont participé à ce combat et s’engagent encore aujourd’hui pour cette cause vitale. L'histoire du logement social en France est étroitement liée à celle de la révolution industrielle.
Les cités ouvrières s’inscrivent parfaitement dans le courant de pensée qui réunit depuis le milieu du 19ème siècle, hygiénistes et industriels : remédier aux maux physiques et moraux qui touchent la population ouvrière.
Pour les villes ayant un fort potentiel industriel et démographique, certains offices publics d’HBM vont s’engager, pour la construction de logements populaires, à partir de l’après-guerre 1914-1918.
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