Loi de Finances de Fin de Gestion : Définition et Enjeux

La loi de finances est l’acte juridique qui prévoit et autorise le budget de l’État. Elle détermine, pour un exercice correspondant à l’année civile, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte (LOLF, article 1er).

Les lois de finances ont pour objet le budget de l'État, c’est-à-dire ses ressources et ses charges. L'examen du projet de loi de finances initiale est un moment fort de l'activité parlementaire. Il s'agit, avec les règles budgétaires issues de la loi organique relative aux lois de finances, dite LOLF, de passer en revue la gestion des crédits de l'ensemble des politiques conduites par l’État, présentées sous forme de « missions », c'est-à-dire d’ensembles de programmes concourant à une politique publique définie.

Encadrées par des règles constitutionnelles complétées par la loi organique du 1er août 2001 (LOLF), les conditions d’examen des lois de finances par l’Assemblée nationale se distinguent nettement de celles des autres projets de loi. Mobilisant un grand nombre de députés, le débat budgétaire reste, chaque année en automne, un moment fort de la vie parlementaire.

L’article 34 de la Constitution dispose que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Les règles spécifiques qui leur sont applicables relèvent de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui s’est substituée à l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959.

La loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a réformé la LOLF, principalement à compter du dépôt du projet de loi de finances pour 2023, pour une première application aux lois de finances afférentes à l’année 2023. Les développements qui suivent tiennent compte de cette réforme, même si certaines dispositions antérieures de la LOLF pourraient encore s’appliquer à des lois de finances rectificatives afférentes à l’année 2022.

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Le Gouvernement a le monopole de la présentation des lois de finances, qui ne peuvent résulter que de l’adoption d’un projet de loi (article 47 de la Constitution).

Les Catégories de Lois de Finances

En application de la loi organique du 28 décembre 2022 précitée, on distingue désormais quatre catégories de lois de finances :

la loi de finances de l’année ;
les lois de finances rectificatives ;
la loi de finances de fin de gestion, nouvellement créée ;
la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, nouvelle dénomination de la loi de règlement.

Les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État (LOLF, article 32), leur sincérité s’appréciant compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

La loi de finances initiale prévoit et autorise, pour chaque année civile (principe de l’annualité budgétaire), l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Cette loi comprend deux parties distinctes : la première partie autorise la perception des ressources publiques (impôts et taxes) et comporte les « voies et moyens », c’est-à-dire l’évaluation des recettes. Elle présente un tableau d’équilibre des recettes et charges et donc le niveau du solde budgétaire annuel, ainsi que la variation de la dette négociable de l’État et un plafond des emplois calculé en « équivalents temps plein travaillés » (ETPT) ; la seconde partie autorise les dépenses et contient des dispositions diverses, relatives par exemple aux garanties accordés par l’État ou à l’information du Parlement.

Une loi de finances rectificative, appelée aussi « collectif budgétaire », modifie en cours d’exercice les dispositions de la loi de finances de l’année. Au moins une loi de finances rectificative est votée en fin d’année pour autoriser des mouvements de crédits ou réestimer le niveau des recettes. Toutefois, à compter de l’exercice 2023, la loi de finances rectificative de fin d’année pourrait être remplacée, si le Gouvernement le décide, par une loi de finances de fin de gestion.

La loi de règlement est l’acte qui constate le montant définitif des recettes et des dépenses de l’année écoulée et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale, telle que modifiée éventuellement par des lois de finances rectificatives ou de fin de gestion. Elle approuve également le compte de résultat, exprimé selon les règles de la comptabilité générale.

Calendrier d'élaboration du budget de l'État

La Loi de Finances de Fin de Gestion (LFG)

La loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 portant réforme de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), crée une nouvelle catégorie de loi de finances : la loi de finances de fin de gestion, distincte de la loi de finances rectificative.

Cette loi de finances de fin de gestion (LFG) est limitée aux seules dispositions essentielles à l’exécution budgétaire de l’année en cours. Elle présente les ajustements de crédits indispensables à la gestion de la fin de l’exercice budgétaire, mais ne comporte notamment aucune disposition fiscale nouvelle, celles-ci devant figurer dans le projet de loi de finances pour 2024 examiné concomitamment par le Parlement.

Comme la loi de finances de l’année et la loi de finances rectificative, la LFG est composée d’une première partie et d’une seconde partie, précédée d’un article liminaire. Elle comporte un article d’équilibre, les plafonds de dépenses et les plafonds d’autorisation des emplois rémunérés de l’État et de ses opérateurs, et, le cas échéant, la ratification des modifications apportées par décrets d’avance à la loi de finances de l’année.

La loi porte sur la fin de gestion des dépenses budgétaires de l’État. Pour cette loi, le Gouvernement retient, pour l’année 2024, une prévision de croissance de 1,1 %, un déficit public de 6,1 % et un ratio d’endettement par rapport au PIB de 109,7%.

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Le déficit du budget de l’État s’élèverait à 163,2 milliards d’euros, soit une augmentation de 16,3 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2024.

La loi de fin de gestion prévoit des ajustements de crédits pour financer les dépenses notamment liées :

à la Nouvelle-Calédonie
au soutien à l’Ukraine
à certaines aides et prestations sociales (allocation aux adultes handicapés, bourses sur critères sociaux pour les étudiants, etc.)

Par ailleurs, à l’issue de l’examen du PLFG au Sénat, le déficit à financer est amélioré de 2,0 Md€ (-161,2 Md€), en raison notamment d’un remboursement par anticipation de la Grèce de prêts accordés par la France à hauteur de 1,7 Md€ et d’une actualisation des recettes fiscales nettes de 21 M€.

Après un examen en commission mixte paritaire, la loi a été promulguée le 6 décembre 2024.

Le budget de l’État, comment ça marche ?

Processus d'élaboration de la loi de finances

Le processus d’élaboration du projet de loi de finances et du budget de l’État relève exclusivement du Gouvernement, comme l’indique l’article 38 de la LOLF qui dispose que « sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en Conseil des ministres. »

Il commence dès le début de l’année précédant l’exécution du budget et représente un travail considérable de prévision et de négociations entre le ministère chargé du budget et les autres ministères.

Avant son adoption par le Conseil des ministres, le projet de loi de finances est soumis, comme tout projet de loi, à l’avis du Conseil d’État (lequel n’est, jusqu’à présent, pas rendu public).

Le projet de loi est ensuite délibéré en Conseil des ministres, à une date permettant son dépôt dans la limite du délai prévu à l’article 39 de la LOLF, à savoir au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget.

Les Particularités de la Procédure Budgétaire

À l'automne, les projets de loi de finances sont discutés par le Parlement suivant une procédure qui présente des caractéristiques propres. Outre le projet de loi de finances initiale pour l'année à venir, il convient de rappeler que le Parlement examine également à la même période au moins deux autres textes financiers : le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour l'année à venir et le projet de loi de finances rectificative pour l'année en cours.

Les particularités de la procédure budgétaire découlent :

de l'existence de délais relativement brefs impartis au Parlement pour examiner un projet de loi de finances ;
de l'application de plein droit de la procédure accélérée (art. 45 de la Constitution), qui permet au Gouvernement de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée. L'urgence de plein droit ne vaut pas pour les lois de règlement, ainsi que l'a reconnu le Conseil constitutionnel dans une décision 85-190 DC du 24 juillet 1985.
des spécificités du droit d'initiative des parlementaires en matière budgétaire. Le droit d’amendement des parlementaires est renforcé avec la LOLF : possibilité de modifier la répartition des crédits entre programmes à l’intérieur d’une mission, à la condition de ne pas majorer l’enveloppe de la mission ;
du contenu et de la présentation même d'une loi de finances par missions, et non plus par ministères, dont les principaux articles sont accompagnés de tableaux annexes contenant les enveloppes budgétaires soumises au vote des assemblées parlementaires.

L'article 47 de la Constitution prévoit :

que l'Assemblée nationale dispose d'un délai limité à 40 jours. Si elle ne respecte pas ce délai, le Gouvernement doit transmettre le texte au Sénat, qui dispose alors de 15 jours ;
que si l'examen par le Parlement excède 70 jours, le Gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions du projet par ordonnance.

La LOLF a complété les dispositions constitutionnelles sur deux points :

son article 39 prévoit que le projet de loi de finances est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre, reprenant en cela les stipulations de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ;
l'article 40 du même texte fixe le délai de droit commun de la discussion au Sénat (c'est-à-dire hors les cas où l'Assemblée nationale ne respecterait pas son délai de 40 jours) à 20 jours, comme le prévoyait déjà l'ordonnance organique précitée.

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