Qu'est-ce qu'une loi de finances spéciale et à quoi sert-elle dans une période sans budget

En l’absence de possibilité d’aboutir à la promulgation d’un projet de loi de finances pour 2026 avant le 31 décembre 2025 et dans l’attente de l’adoption d’un tel projet par le Parlement, la Constitution et la loi organique relative aux lois de finances prévoient une procédure exceptionnelle grâce à une loi spéciale.

Cette loi spéciale vise à assurer la continuité de la vie de la Nation et le fonctionnement régulier des services publics dès le 1er janvier 2026. Pour la deuxième année consécutive la France ne disposera pas d’une loi de finances avant le 31 décembre. Le Gouvernement peut ainsi s’appuyer sur cette procédure exceptionnelle qui permet de percevoir les ressources nécessaires pour le financement des services publics de manière temporaire jusqu’à l’adoption du projet de loi de finances.

Cette loi ne remplace pas le budget. Elle a pour objectif d’organiser une situation provisoire jusqu’à l’adoption de la loi de finances en 2026. L’article premier du projet de loi spéciale autorise l’État à percevoir les impôts existants. Ce projet de loi spéciale a été présenté et adopté en Conseil des ministres le 22 décembre. La période qui s’ouvre au 1er janvier est régie par la loi spéciale promulguée le 27 décembre 2025. Cette loi permet notamment d’assurer la perception des impôts et de maintenir la stabilité du droit fiscal en vigueur.

Faute d'adoption du projet de loi de finances (PLF) pour 2026 à ce jour, les mesures qu'il contient, qu'elles soient issues du texte initial ou d'amendements, ne peuvent entrer en vigueur au 1er janvier. Le Gouvernement assume ses priorités : défendre un budget ambitieux, porteur de mesures ciblées en faveur de l'agriculture, de l'économie sociale et solidaire, des territoires ultramarins et des entreprises.

En matière fiscale, d'ici à l'adoption du projet de loi de finances (PLF) pour 2026 ou un autre texte fiscal, la loi spéciale a pour unique effet d'autoriser la perception des impôts sans modification du droit, le droit antérieurement en vigueur continuant de s'appliquer. Afin d'assurer la continuité de la vie économique et sociale et pour offrir aux contribuables la meilleure visibilité possible, le Gouvernement indique ses intentions quant au régime applicable pour un certain nombre de mesures.

Ces indications ne préjugent pas de l'issue de l'examen du PLF par le Parlement et ne correspondent pas à un inventaire exhaustif des dispositions pour lesquelles le Gouvernement serait susceptible d'être favorable. La promulgation d'un texte fiscal est donc nécessaire et les intentions exprimées ci-après seront à valider par le Parlement.

Les dispositions principales et les priorités du Gouvernement

Le Gouvernement souhaite que le monde agricole bénéficie sans délai des mesures du PLF en sa faveur.
Le Gouvernement souhaite par ailleurs éviter toute discontinuité dans les dispositifs de soutien au logement à caractère social et à l'économie sociale et solidaire.
Le Gouvernement souhaite, en outre, mettre sans attendre à disposition des territoires ultramarins les mesures du PLF destinées à soutenir notamment leur reconstruction et leur dynamisme économique.

La prorogation, à compter du 1er janvier 2026, des mesures concourant à la régularisation des titres de propriété à Mayotte comprend des abattements temporaires des taxes foncières sur les propriétés bâties (TFPB) et non bâties (TFPNB), des exonérations de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et un délai dérogatoire pour reconstituer les titres de propriété permettant l’exonération de la première transmission à titre gratuit.

Le Gouvernement souhaite enfin que les mesures favorisant le financement et la croissance des entreprises leur soient applicables dès le début de l'année. Ces mesures seront accompagnées du maintien des règles existantes de la réduction d’impôt dite « IR-PME » validé au plus tard jusqu’au 30 septembre 2026 par la Commission européenne. Pour ces deux dernières mesures, des publications au BOFiP ainsi qu’au bulletin officiel de la Sécurité sociale (BOSS) assureront l’absence de retenue à la source sur les revenus en question entre le 1er janvier 2026 et leur entrée en vigueur.

Ce communiqué de presse s'accompagnera, pour certaines mesures affectant des opérations soumises à des obligations déclaratives ou de paiement en début d'année, d'instructions fiscales opposables publiées au BOFiP permettant d'assurer la sécurité juridique des opérations de début d'année.

Contexte politique et procédure parlementaire

Absence de budget pour 2025, possibilité de « shutdown » comme aux États-Unis, autant de sujets qui animent les débats. Dans ce contexte, une loi spéciale vient d’être adoptée par l’Assemblée nationale et le Sénat. Quelle est cette loi spéciale ? À quoi sert-elle ?

La loi spéciale est une procédure législative exceptionnelle, prévue par la Constitution (article 47) et la loi organique n°2001-692 relative aux lois de finances (article 45). Le projet de loi spéciale a été présenté et adopté en Conseil des ministres le 11 décembre. Le texte de la loi spéciale a été adopté en première lecture à l’Assemblée nationale le 16 décembre. Il a été discuté en séance publique au Sénat le 18 décembre. La procédure accélérée a été engagée, limitant la navette parlementaire à une seule lecture par chambre. La loi spéciale a un caractère provisoire. Le vote par le parlement de la loi spéciale permet à l’État de fonctionner a minima à partir du 1er janvier 2025 en l’absence d’un budget.

Le shutdown tant redouté n’arrivera pas, les fonctionnaires seront payés, l’impôt sera prélevé et les retraites seront versées. Pour autant, les déboires budgétaires ne sont pas terminés. La loi prévoit simplement de laisser les ministères faire les dépenses absolument nécessaires, mais proscrit tout nouvel investissement ou même le remplacement/recrutement de nouveaux fonctionnaires. Il en va de même pour les subventions aux entreprises et aux associations, qui sont suspendues.

La première viendrait de l’impôt sur le revenu ; sans budget, les barèmes restent fixes. Or, en un an, les salaires ont globalement augmenté pour prendre en compte l’inflation. De nombreux contribuables pourraient donc se retrouver à payer plus d’impôts, voire à le payer pour la première fois ! Les retraites ne sont pas incluses dans la loi spéciale ; par voie de conséquence, elles suivront la règle du code de la Sécurité sociale, c’est-à-dire une indexation au 1er janvier.

Le principal risque, à terme, est de voir le déficit de la France se dégrader encore. Il pourrait atteindre 7 % du PIB, contre les 5 % cibles du gouvernement Barnier. En clair, sans mesures concrètes sur les dépenses ou les recettes de l’État, la situation économique de la France continuera de se détériorer. Il faut tout de même nuancer ce chiffre de 7 %, comme dit précédemment, avec la loi spéciale, les contribuables vont très probablement payer plus d’impôt sur le revenu, augmentant les recettes de l’État.

Le 4 décembre 2024, à la suite de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), l’Assemblée nationale a adopté une motion de censure en vertu de l’article 49 alinéa 3. Dès le lendemain, conformément à l'article 50 de la Constitution, le Premier ministre a remis sa démission au Président de la République. En conséquence, le projet de loi de finances pour 2025 n’a pas pu être examiné et adopté dans des délais habituels.

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La Constitution (article 47, alinéa 4) et la LOLF (article 45) ne prévoient pas explicitement la procédure à suivre dans l’hypothèse où un Gouvernement serait censuré, dans un calendrier ne lui permettant pas de mener à son terme l’examen au Parlement du projet de loi de finances d’une année donnée avant le début de celle-ci. Toutefois, la jurisprudence du Conseil constitutionnel permet de considérer qu’il est possible d’adopter une loi spéciale.

Processus législatif et parlementaire : loi d’urgence

Le 10 décembre, le Conseil d’État a rendu un avis relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF, qui permet au Gouvernement de déposer un projet de loi spéciale visant à assurer la continuité de la vie nationale et le fonctionnement régulier des services publics en 2025, dans l’attente de l’adoption de la loi de finances de l’année au Parlement en l’absence de possibilité de promulguer un projet de loi de finances avant le 31 décembre de l’année.

Présenté en Conseil des ministres le 11 décembre, le projet de loi a été adopté à l’Assemblée nationale le 16 décembre (481 votes pour ; 0 contre) modifié par trois amendements. Le 18 décembre, le projet de loi a été adopté au Sénat (345 voix pour ; 0 voix contre). Ce projet de loi est donc définitivement adopté par le Parlement. La loi spéciale a été promulguée par le Président de la République le 20 décembre 2024 et publiée au Journal officiel du 21 décembre 2024.

Cette loi, qui ne remplace pas le budget, a permis de gérer une situation provisoire jusqu’à l’adoption de la loi de finances en 2025. Son périmètre étant strictement circonscrit, elle autorisait la perception des impôts et des ressources publiques nécessaires au financement des dépenses publiques essentielles.

Contenu de la loi spéciale

L’article premier de la loi spéciale autorise l’État à percevoir les impôts existants. Cette mesure garantit le financement de l’État, des collectivités territoriales et des organismes publics. Elle permet également le prélèvement des recettes destinées aux collectivités territoriales (PSR-CT) et à l’Union européenne (PSR-UE).

Le deuxième et le troisième articles autorisent l’État et des organismes de sécurité sociale à emprunter. Ces dispositions permettent de sécuriser les opérations de financement nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale jusqu’à l’adoption de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Un décret complète la loi spéciale. Une fois la loi promulguée, le Gouvernement a pris un décret ouvrant les crédits nécessaires pour les services votés, conformément à l’article 47 de la Constitution (décret n° 2024-1253 du 30 décembre 2024 portant répartition des crédits relatifs aux services votés pour 2025).

L’article 47 de la Constitution organise la procédure d’adoption des lois de finances et prévoit la possibilité pour le Gouvernement, si le projet de loi de finances de l’année « n’a pas été déposé en temps utile », de demander « d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et d’ouvrir par décret les crédits se rapportant aux services votés » (le minimum de dépenses que le gouvernement juge nécessaires pour faire fonctionner les services publics dans la limite du plafond des crédits de l’année précédente).

La première loi spéciale est partielle et détermine les conditions générales de l’équilibre financier et autorise la perception des impôts. Le Gouvernement peut ensuite ouvrir par décret les crédits correspondant aux services votés, en espérant faire adopter rapidement une autre loi partielle correspondant à la deuxième partie d’une loi de finances initiale.

La deuxième loi spéciale ne peut être adoptée que si la première n’a pas été suivie ou si elle n’a pas abouti. Le texte autorise le Gouvernement « à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année ». Le périmètre de ce texte est plus restreint, aucune mesure fiscale nouvelle n’étant prévue; les dépenses sont organisées de même manière, avec une ouverture des crédits correspondants.

La troisième procédure permet au Gouvernement de déposer un projet de loi spéciale dans le cas où le Conseil constitutionnel a invalidé la totalité du projet de finances initial. La disposition vient combler un vide laissé en 1979 lorsque le Conseil constitutionnel avait invalidé le projet pour des raisons procédurales.

Le Gouvernement s’est interrogé sur la possibilité d’ajouter des dispositions portant sur le prélèvement sur recettes au profit des collectivités et de l’UE, l’indexation de l’IR, ou des autorisations d’emprunt. Le Conseil d’État, dans son avis du 9 décembre 2024, a estimé que certaines dispositions pourraient être compatibles, mais que les mesures fiscales nouvelles ne seraient pas nécessaires à la continuité.

Budget 2026 : Suite de l'examen du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale - 22/10/2025

Après la réunion du conseil des ministres, le gouvernement a déposé son projet à l’Assemblée nationale. Des débats restent à venir, avec la perspective d’amendements lors du processus parlementaire qui pourraient influencer le texte final.

Tableau récapitulatif des points clés

Aspect	Description
But	Assurer la continuité des services publics et de la vie nationale en l’absence de budget
Cadre légal	Constitution article 47, LOLF article 45
Effet principal	Autorisation de percevoir les impôts existants; ouverture de crédits nécessaires
Limites	Aucune dépense nouvelle; pas de nouveaux investissements; pas d’embauches prévues
Durée	Provisionnel jusqu’à l’adoption du prochain PLF

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