Le rôle et les responsabilités du ministère des Finances en France

Acteur essentiel du processus budgétaire, le ministère des Finances n’a jamais conçu son rôle de payeur comme celui d’un rouage au sein de la mécanique complexe que constitue le phénomène de la dépense publique. Sans forcément chercher à imposer son point de vue sur l’objet de cette dernière, il a toujours cru de son devoir de ménager la fortune publique. La notion de fortune publique désigne les ressources financières : du Royaume, de la Nation, de la Monarchie, de la République ou de l’Empire.

Le gardien du Trésor, puisque telle est l’image du ministre des Finances au cours des XIXe et XXe siècles, est ballotté entre les diverses significations que l’on peut donner à son rôle. Doit-on l’entendre au sens strictement comptable de teneur des comptes et de la trésorerie ou l’étendre à son sens économique de gestionnaire financier ? Les deux options ouvrent la voie à de nombreuses appréciations intermédiaires, chacune implique une approche différente des prérogatives à confier à ce personnage central au sein de l’exécutif.

Loin du consensus quant à la place accordée au Parlement sur l’échiquier politico-financier (en l’espèce les divergences relèvent plus du schéma politique revendiqué par les parties en présence), la place du ministre des Finances au sein du gouvernement et par extension celle de son administration au sein du processus de la dépense publique, est conditionnée par l’affrontement de très nombreux intérêts divergents.

C’est en définitive le pouvoir, si bien incarné par la dépense, qui est l’enjeu majeur des tentatives de réorientation de son action : pouvoir de décision, pouvoir d’affectation et de modification de l’affectation, pouvoir de contrôle. Les forces en présence sont par trop disparates pour que le consensus soit possible. Dans la lutte qui oppose le Parlement aux ministres dépensiers, puis les commissions financières aux bureaux, le ministre des Finances est loin de la place d’arbitre qu’il était prédisposé à tenir de par la nature des outils historiquement à sa disposition. L’évolution théorique de sa position se trouve quant à elle infirmée par une pratique financière aux antipodes de ce que l’on pouvait imaginer.

I. Le rôle du ministère des Finances

La mission originelle du ministère des Finances est le maniement des fonds publics. Cette mission est constante depuis que la France est dotée d’un appareil administratif centralisé. Quelle que soit l’organisation administrative générale, il est remarquable que cette mission n’ait jamais été contestée et qu’elle offre une constance inébranlable.

La complexité des implications politiques de la dépense vient cependant troubler l’image que l’étude du ministre des Finances révèle au XIXe siècle. Personnage politique à la tête d’une administration à la mission transversale, l’homme est partagé entre les caractères techniques et politiques de sa fonction. Si les outils à sa disposition font de lui un exécutant puissant, ils ne lui permettent pas pour autant d’affirmer cette puissance à l’égard des autres acteurs du processus budgétaire en le maintenant dans un cadre d’exécution plus que de décision.

A. Le gardien de l’équilibre

Quelle que soit la valeur du « mythe » de l’équilibre budgétaire, le système en place à l’âge classique des finances publiques a fait du ministre des Finances le gardien de cet équilibre. La mission qui lui est dévolue nous renseigne sur la signification que l’on entendait donner à cette notion. Cette signification restreint fortement le rôle du ministre des Finances mais lui offre la possibilité technique de devenir l’acteur primordial des finances publiques et par là même le véritable garant de l’équilibre financier puisqu’il relève de ses attributions exclusives de coordonner la politique financière du pays et d’assurer la bonne exécution de la dépense.

1. Le ministre des Finances coordonne la politique financière

À une époque qui n’incorpore pas au domaine des Finances le champ de l’Économie, la tâche essentielle du ministre est de préparer le budget et de veiller à sa bonne exécution sans pour autant porter atteinte au principe de l’autonomie des différents membres du gouvernement.

a. Préparer le budget

Préparer le document budgétaire est la première mission du ministère des Finances. Elle consiste en l’évaluation des recettes et en la préparation de la répartition des dépenses.

Les recettes du budget de l’État furent majoritairement évaluées au XIXe siècle selon la technique dite de la pénultième année, ou de l’évaluation automatique. Cette technique consiste à se baser sur les résultats constatés dont dispose l’administration des Finances, au cours de la préparation du budget, pour évaluer les recettes à venir. Elle fut inaugurée par Villèle qui à l’occasion du budget de 1823, préparé en 1822, se basa sur les chiffres de recettes réalisées en 1821.

Dans un contexte de relative stabilité monétaire et de développement économique, la technique de la pénultième année offre un grand intérêt pratique. Elle permet une évaluation relativement fiable. Les recettes sont en effet majoritairement liées aux impôts indirects. Leur rendement est donc largement tributaire de la bonne marche de l’économie et des mouvements de marchandises. À ces impôts indirects viennent s’ajouter des impôts directs dont l’évaluation est d’autant plus aisée qu’ils sont composés pour partie d’impôts de répartition. À ces divers avantages pratiques vient s’ajouter un avantage politique : la marge de manœuvre constituée par une sous-estimation des produits de l’impôt. Le caractère relativement constant de la croissance permet de dégager des plus values confortables en cours d’exercice. Cette pratique intéressante pour les détenteurs du pouvoir posait le problème de la sincérité des budgets présentés à la chambre.

Pour remédier à cette difficulté, on tenta d’introduire un nouveau mode d’évaluation des recettes. Cette volonté trouvait un argument de poids dans la constance des plus values dégagées entre 1820 et 1850. Le système de la majoration consistait à incorporer, sans évaluation précise, des plus values aux recettes constatées au cours des exercices précédents. Le montant de l’augmentation ne trouvait aucune justification et laissait le budget des recettes ainsi préparé à la merci des aléas économiques. Cette méthode fut appliquée entre 1850 et 1867 avec plus ou moins de succès. On entreprit d’en affiner le calcul en 1882 en établissant des prévisions de plus-values basées sur la moyenne des plus-values observées lors des cinq derniers exercices. Malheureusement, la crise de la fin du siècle aidant, les prévisions se montrèrent hasardeuses et les recettes du budget de 1885 furent établies sur la base de l’exécution du budget de 1883, traduisant une sorte de fatalisme financier.

Le relatif bien fondé de ce fatalisme financier témoigne de l’évolution du rôle de l’administration des Finances dans le domaine des recettes. De collecteur passif, l’administration des Finances tente de devenir une administration de prévision. Le constat de l’extrême difficulté de l’exercice en prouve les limites, ce n’est en effet pas tant la technique de la prévision qui assure sa fiabilité que l’environnement de sa réalisation.

Aux difficultés techniques liées à la préparation des recettes viennent s’ajouter des difficultés politiques lors de la répartition des dépenses. Si la recette met en vis-à-vis le ministère des Finances et les contribuables, la dépense oppose le ministre des Finances à ses collègues titulaires de portefeuilles ministériels. L’enjeu du débat les opposant va largement au-delà de la notion simpliste d’équilibre comptable. Il s’agit bien des pouvoirs relatifs des ministres qui sont en jeu.

Maîtriser, à quelque degré que ce soit, la possibilité de dépenser revient donc à acquérir une autorité supérieure au sein du gouvernement. Le contrôle financier, au sens large de mission d’appréciation des équilibres budgétaires, se trouve de fait à la limite de l’acte politique. On trouve deux expressions de cette ambiguïté lors de la préparation du document budgétaire.

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Le ministre des Finances agit en modérateur, tentant, avec diplomatie et fermeté, de maintenir les demandes de crédits des « dépensiers ». Derrière l’habillage technique d’une telle démarche, en termes de respect d’un équilibre final du budget, se dessine un projet politique global ou particulier en termes de priorités. La négociation sur le montant des crédits alloué à chaque ministère va au-delà d’une simple représentation comptable des actions envisagées.

Dans le même ordre d’idée, René Stourm insiste, dès la fin du siècle, sur le caractère nécessaire d’une « juste évaluation des recettes et des dépenses » caractérisée par deux qualités primordiales : sincérité et sagacité.

Acte édicté par la représentation nationale, le budget est une forme d’expression de la démocratie. Introduire la notion de sincérité au sein de la procédure budgétaire, c’est en valider le caractère politique. Dès lors, les notions de sincérité et de sagacité justifient la nécessité de l’ensemble des opérations techniques de contrôle budgétaire en apportant un argument impérieux d’ordre politique. En effet, à quoi bon préparer avec tant de soin un document dont les limites sont mises en évidence par de trop nombreuses modifications ?

b. Ne pas porter atteinte à l’autonomie des ministres dépensiers

L’importance grandissante d’une administration financière pourrait engendrer une sorte de position dominante au sein du gouvernement. Malgré un renforcement de sa structure administrative, le ministère des Finances n’est pas capable d’affermir la position acquise au niveau de la préparation des budgets. Il n’est pas plus en mesure de s’opposer aux ministres dépensiers dans le cadre de l’exécution budgétaire.

La Restauration hérite d’une administration des Finances démembrée. D’un côté le ministre du Trésor gère l’approvisionnement en fonds publics des payeurs, de l’autre, le ministre des Finances gère les tâches traditionnelles, prévision et exécution. À l’initiative de Corvetto s’engage un vaste mouvement de réorganisation des services du ministère des Finances. Deux ordonnances du 18 novembre 1817 viennent modifier, l’une le service des recettes, l’autre celui des dépenses, en procédant à des suppressions de caisses ou de services manifestement surabondants. Le Baron Louis ne disposait pas de la contrainte sur ses collègues hormis la maîtrise du mouvement des fonds. Villèle obtint par ordonnance du 8 novembre 1820 que les régies soient soumises au contrôle de la Cour des comptes. Le ministère des Finances n’est alors que le gestionnaire des crédits budgétaires. Cette dynamique aboutit, avec l’ordonnance du 4 novembre 1824, à la mise en place d’un ministère de Finances unique en lieu et place des anciens ministères du Trésor et des Finances.

Au-delà du protocole, les institutions du XIXe siècle ont toutes confirmé l’absence de hiérarchie théorique entre les fonctions ministérielles. Les hommes, quant à eux, pourront se voir attribuer des titres plus ou moins honorifiques, selon leur importance politique, tels que ministre d’État, ministre, secrétaire d’État ou encore sous-secrétaire d’État. Mais ce type de distinction n’influe en rien sur la fonction ministérielle et donc sur la hiérarchie interministérielle.

Les Chartes de 1814 et 1830, tout comme les Constitutions de 1848 et 1852 vont dans le sens de la responsabilité individuelle des ministres. Cette responsabilité individuelle est civile, pénale autant que politique. Elle implique une relative autonomie de décision du titulaire de chaque portefeuille ministériel. Le degré de cette autonomie est étroitement lié à deux facteurs : l’importance relative des ministères et la personnalité des titulaires des portefeuilles.

L’importance relative du ministère considéré n’est pas le moindre de ces facteurs. Un ministère traditionnellement en avant, comme le ministère de la Guerre, celui de la Marine, ou celui des Colonies s’affranchit aisément des contraintes administratives que peut tenter de lui imposer le ministère des Finances. Faisant l’objet d’un statut particulier suivant les priorités politiques des gouvernements, ces ministères obtiennent des régimes largement dérogatoires en matière de transcription comptable de leurs opérations ou en matière de procédure budgétaire.

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