Statut juridique des musées associatifs gérés par des associations : modes de gestion et impacts administratifs

Quels sont les modes de gestion des musées et quels en sont les impacts sur leur organisation administrative ? Citons pour introduire le propos les Musées de plein air des Maisons Comtoises qui sont gérés par un syndicat mixte depuis 1997 tandis qu’à la même période le Musée Jacquemart-André, propriété de l'Institut de France, était géré par la société Culturespaces ; si le Musée du Louvre, établissement public national à caractère administratif, est placé sous la tutelle du ministre de la culture, le Muséum national d’Histoire naturelle, établissement public à caractère culturel, scientifique et professionnel (comme le CNAM) est quant-à-lui placé sous la tutelle de trois ministères (lien vers décret).

En France, jusqu’aux lois de décentralisation adoptées à partir de 1982 ("lois Defferre"), la vie culturelle était le fait de nombreuses acteurs privés et publics contrôlés par l’État de manière centralisée. Le mode de gestion privilégié alors la régie directe du musée par sa tutelle. Le législateur a donc proposé d’élargir les modes de gestion des entreprises culturelles pour les collectivités publiques en créant les établissements publics de coopération culturelle, dispositif qui a depuis remporté un certain succès, notamment auprès des grands musées.

Cette évolution dans les modes de gestion est parfaitement illustrée par le cas du Musée des Confluences : après avoir été en régie directe sous la tutelle de la ville de Lyon puis dans les années 90 du département du Rhône, il est depuis le 1er juillet 2014 un EPCC.

1. Cartographie des modes de gestion et conséquences pratiques

Les différentes possibilités actuelles de gestion d’une institution muséale relèvent de deux catégories : 1) Service public culturel (Musée public) et 2) La gestion d’un musée relevant du droit privé.

1.1 Service public culturel (Musée public)

Services publics culturels pour la plupart, les musées français peuvent être gérés soit par une personne morale relevant soit du droit privé, soit du droit public. Les modes de gestion se sont diversifiés, permettant d’aller de plus en plus vers l’autonomie de gestion et la recherche d’une meilleure « rentabilité », tout en maintenant par la loi le contrôle scientifique et technique de l'État (pour garantir la protection du patrimoine culturel en France). Les modalités de ce contrôle sont fixées par décret du Conseil d'État.

Les finances d'un musée public proviennent quasi-exclusivement de subventions publiques, provenant soit de l'État, soit de collectivités territoriales (60 % des musées français sont dans ce cas). Nous verrons que le mode de gestion choisi impact la capacité du musée à s’autodéterminer et s’autofinancer et donc son insertion dans une possible logique économique.

1.1 Gestion par une seule personne (morale) publique : les régies

1.1.1 La régie directe

Tout service public peut être géré de manière directe, que ce soit par une collectivité ou par une personnalité juridique autonome (une université par exemple comme pour de nombreux musées universitaires). La régie directe reste aujourd’hui le mode de gestion le plus répandu au sein des 1600 musées de France. La collectivité assure alors un contrôle total sur le musée qui est un service public parmi d’autres. La collectivité de tutelle fournit alors tout : les personnels qui y travaillent (agents d’état ou territoriaux), le matériel (véhicule de service, ordinateurs…), les fluides, tous les accompagnements règlementaires (assurances, travaux de conformité), la maintenance, le financement de l’équipement (expositions, acquisitions…).

C’est un mode peu rentable de gestion car les gestionnaires du Musée ne peuvent récupérer au budget du musée les revenus supplémentaires ou les économies en fonctionnement qu’ils obtiennent. La plupart des usagers ne payant pas le coût réel du service dont ils bénéficient. Par ailleurs, le processus de décision y est rigide, toute modification dans le fonctionnement même mineure (tarif par exemple) devant être validée par la tutelle (conseil municipal, conseil départementale, décret ministériel…).

1.1.2 La régie autonome

Ce mode de gestion autorise l’autonomie financière mais pas morale : le maire/président de département ou région, ou le ministre reste le représentant légal du musée. Le budget du musée est un « budget annexe » de la collectivité : le coût de l’équipement est donc clairement identifié.

1.1.3 La régie personnalisée

Ce mode de gestion offre l’autonomie financière et morale : c’est le conseil d’administration qui prend les décisions (tarifs…), le directeur les met en œuvre. Le représentant légal est le président du CA. Le personnel est recruté par le CA puis dirigé par le directeur.

Dans le cadre des SPIC (intérêt commercial), seuls le directeur et le comptable relèvent du droit public. Le reste du personnel relève du droit privé. C’est le directeur qui représente le musée et qui ordonne les dépenses. Mais c’est bien le CA qui fixe par exemple les tarifs.

Impact administratif des régies

Les régies directes imposent à la collectivité une fourniture complète des moyens humains et matériels mais réduisent l’autonomie managériale. Les régies personnalisées et SPIC offrent davantage d’autonomie financière et décisionnelle, mais impliquent que le musée se dote de services administratifs propres (comptable, informaticien, entretien), ce qui peut accroître les coûts pour la collectivité.

1.2 Gestion déléguée à une ou plusieurs personnes publiques

Les établissements publics sont créés par des collectivités ou par l’Etat pour assumer une compétence spécifique : diffusion des musiques actuelles, pratiques artistiques, conservation du patrimoine. L’établissement public sera donc qualifié, selon la compétence qu’il met en œuvre, d'EPIC (Industriel et Commercial) ou d'EPA (administratif) ou d'EPCC (coopération culturelle).

Relevant du droit public, les EP sont pilotés par un conseil d’administration et un directeur, nommés certes par la tutelle politique qui garde un contrôle indirect sur la stratégie de l’établissement mais qui dispose véritablement d’une certaine autonomie dans la gestion de l’établissement. Les personnels d’un établissement public peuvent donc relever du droit privé, sauf pour les EPA (loi du 26/1/1984) et pour le comptable et le directeur d’un EPIC.

Les points forts sont indéniablement : avoir plus d’autonomie décisionnelle pour le directeur ; stimuler les coopérations et l’esprit partenarial (mutualisation des moyens et de la décision par les acteurs) ; permettre de considérer le musée (équipement culturel) comme ayant un impact économique (EPIC). Deux écueils sont à considérer : les collectivités réunies dans le CA doivent revenir vers leurs assemblées délibérantes pour acter certaines décisions (le calendrier décisionnaire peut devenir extrêmement long) ; le musée doit alors se doter de tous les moyens de gestion administratifs lui permettant de fonctionner, ce qui peut s’avérer coûteux.

1.2.1 L’EPCC (établissement public de coopération culturelle)

Créé afin de favoriser les partenariats culturels entre collectivités (avec ou sans l’État) dans le cadre de la décentralisation, son objet ne peut être un service rendu par la collectivité ou l’état (exemple : gestion de l’état civil). Les EPCC ont pour ambition d’accompagner l’aménagement des territoires et l’accès de la culture à tous, au cœur des territoires où ils sont créés.

Administré par un conseil d’administration (avec président) et un directeur, il permet de regrouper des équipements au sein d’un seul organisme (mutualisation des moyens). Les personnes publiques doivent rester majoritaires au sein du conseil d’administration. Tous les domaines culturels sont concernés (décret 2002-1172 du 11/9/2002 ; circulaire interministérielle n°2003/005 du 18 avril relative à la mise-en-œuvre de la loi relative à la création des établissements publics de coopération culturelle).

Son principal inconvénient est qu’une collectivité seule n’est pas autorisée à créer un EPCC (article LI431.1 du code général des collectivités territoriales), il faut qu’elle s’associe à d’autres acteurs pour ce faire ce qui freine de nombreuses volontés, notamment politiques. Par ailleurs, le statut des personnels et les droits et obligations doivent être bien précisés en amont.

1.2.2 Le GIPC (Groupement d’Intérêt Public à objet Culturel)

Le GIPC est en réalité un contrat que l’Etat et/ou des collectivités passent avec divers acteurs de droit privé pour constituer au final un établissement relevant du droit public, à but non lucratif. Son principal inconvénient est une durée de vie limitée, ce qui est incompatible avec les missions de conservation patrimoniale de la plupart des musées.

1.3 Gestion déléguée à une personne de droit privé (seule ou non)

La gestion d’un musée peut être confiée par délégation à une personne privée. Ce fut le cas de nombreux musées de société issus de collectes menés par les témoins d’une activité en cours d’extinction comme l’activité rurale ou l’activité minière et gérés par l’association référente localement sur ce thème, avec toutes les difficultés inhérentes au problème de la gestion de fait, à savoir que l'ordonnateur d’une dépense ne peut être celui qui reçoit l’argent.

1.3.1 Gestion déléguée à une personne de droit privé à objectif commercial

C’est un mode de gestion qui permet une grande souplesse et une grande réactivité organisationnelle, comme par exemple dans des secteurs où les horaires doivent pouvoir s’adapter aux contraintes de l’activité (sites touristiques). En contrepartie, le délégataire encaisse les recettes.

Lorsque la collectivité cède son droit de gestion à une personne privée et ce pour une longue durée, ce qui inclut en général la construction même des bâtiments, on parle de concession de service public. Charge au concessionnaire de réaliser d’importants bénéfices.

Gestion déléguée mixte : SEML et SPL

Les collectivités territoriales peuvent créer des SEML en général pour des opérations ayant une connotation économique et commerciale (aménagement urbain, tourisme) mais dont l’objectif doit relever de « l’intérêt général ». La collectivité y devient actionnaire (elle ne détient pas l’ensemble du capital). Une collectivité seule peut créer une SEML dont le directeur a le pouvoir de gestion. La SEML se finance pour partie sur les bénéfices faits.

Seuls les activités de sites muséaux à très forte fréquentation touristique arrivent à être gérés partiellement en SEML (la Citadelle de Besançon dans les années 90), une partie du personnel restant issu de la collectivité (personnel scientifique des collections en général). En général, c’est l’EPCC qui est choisi aujourd’hui comme mode de gestion si plusieurs collectivités se mettent d’accord.

La collectivité peut à nouveau créer seule la SPL mais, à la différence de la SEM, elle y détient l’ensemble du capital (article L1531-1 du CGCT). La SPL doit avoir un objectif relevant d’une compétence propre à la collectivité publique qui la crée. La tutelle de la collectivité y est importante, se rapprochant de la gestion par régie, mais en permettant d’intégrer des objectifs commerciaux, comme ce fut le cas en 2012 avec la création à la Réunion de la SPL « réunion des musée régionaux » ayant pour objectif de contribuer à l’attractivité de l’île et donc au tourisme.

2. Musées relevant du droit privé et musées associatifs

Face aux institutions subventionnées, des musées financés par des fonds privés se développent en France, sur le modèle nord-américain où plus de la moitié des musées est privée. En France, ces musées privés dépendent essentiellement des recettes suivantes : location des locaux pour des événements organisés par les entreprises, billetterie, vente boutique, restaurants du musée, vente de collections (s’il le musée n’est pas classé « musée de France » ou si la collection ne relève pas d’une réglementation spécifique interdisant la vente).

La rentabilité y étant incontournable, les musées privés privilégient la création ou la location d’expositions populaires, où les collections présentées sont célèbres et susceptibles d’attirer un large public. Un riche cortège d’outils pédagogiques est souvent présent. Pour exemple, un projet d’exposition privée multiplie les sources de recettes: 20 % proviennent des soirées d'entreprises, 10 % des restaurants, 15 % de la librairie, 55 % de la billetterie (musées publics : la subvention couvre 70 % à 100 % des charges).

2.1 Équilibrer dépenses et recettes

Dans cet environnement, la rentabilité est indispensable et la stratégie économique prime : billetterie, sous-traitance d’activités, partenariats privés. Les musées privés n’ayant pour leur part pas disposé des mêmes soutiens financiers que les structures publiques, il convient de prendre en compte ces éléments afin de veiller à l’équité culturelle pour tous les territoires.

2.2 Acquérir et gérer des collections dans un musée privé

Il faut que leur intérêt soit grand car une œuvre en leur possession, exposée au sein d’une grande exposition rétrospective ou événementielle peut voir sa valeur se multiplier. Le Musée des lettres et des manuscrits dont les collections se constituent par des achats en copropriété avec des particuliers est un cas tout à fait intéressant.

2.2.2 Quelques exemples de musées privés

La Pinacothèque : société commerciale ouverte en 2007, elle a pour actionnaire The Art Heritage Group, holding installé en Hollande. Entreprise de 60 personnes. Ce musée est rendu possible grâce au dépôt de collectionneurs privés, anonymes ou non. Musée des lettres et des manuscrits : exemple d’une collection constituée par achats en copropriété.

3. Statut associatif, appellation « Musée de France » et conséquences juridiques

Les points communs entre tous les musées associatifs résident dans leur statut. Ce sont tous des associations au sens de la loi 1901. Qu’il soit de fondation ou associatif, un musée peut obtenir l’appellation « Musée de France ». En effet sur les plus de 1200 musées de France, environ 13% sont des fondations ou des associations. Cette appellation leur donne de nombreux avantages, financiers bien sûr à travers les subventions qu’ils peuvent obtenir, mais aussi la possibilité de préempter une œuvre d’art ou un objet, ainsi que diverses garanties, notamment en cas de vol ou bien le transfert de propriété d’une œuvre d’un musée à un autre.

L’Appellation « Musée de France » a été créée par la loi du 4 janvier 2002. Ainsi est considéré comme « Musée de France », au sens de cette loi, « toute collection permanente composée de biens dont la conservation et la présentation revêtent un intérêt public et organisée en vue de la connaissance, de l'éducation et du plaisir du public » (Art. L. 410-1.). Le musée propriétaire d’une telle collection doit répondre en outre à des critères spécifiques pour obtenir cette appellation : l'engagement sur les missions : conserver, restaurer, étudier, enrichir les collections ; les rendre accessibles au public ; mettre en œuvre des actions d’éducation et de diffusion ; contribuer aux progrès et à la diffusion de la recherche.

Les avantages de l'appellation incluent : mention dans les documents de communication diffusés par le ministère de la Culture ; possibilité d'obtenir une signalisation routière spécifique ; autorisation d'utiliser le label et son logo ; participation aux journées nationales ; possibilités de subventions de l’État (investissement, conservation, expositions, éditions) ; éligibilité au Fonds régional d’acquisition des Musées et au Fonds du Patrimoine ; possibilité de bénéficier du droit de préemption de l’État ; inaliénabilité, imprescriptibilité et insaisissabilité des collections ; possibilité de bénéficier du conseil et de l’expertise des services de l’État ; possibilité de bénéficier des dépôts des musées nationaux.

Pour devenir « Musée de France », le propriétaire de la « collection » doit adresser une demande aux services du ministère de la Culture. Le dossier comprend notamment l'inventaire des biens affectés aux collections, un document d’orientation précisant les objectifs scientifiques et culturels (projet scientifique et culturel simplifié), l'organigramme prévisionnel du personnel, le budget annuel et le projet de tarification ainsi qu'un tableau prévisionnel sur cinq ans. Lorsque la demande émane d’une personne morale de droit privé, des pièces supplémentaires sont exigées.

Impacts administratifs pour les musées associatifs

Certains musées associatifs sont des musées de France mais pas tous. Sur près de 10 000 musées en France, seuls 1 300 portent le label « Musées de France » attribué par le ministère de la Culture. Parmi les plus de 1.200 musées de France, 82 % relèvent des collectivités territoriales ou de leur groupement, 13 % de personnes morales de droit privé (associations ou fondations) et 5 % de l'État.

Un musée associatif doit respecter des règles internes strictes (statuts, assemblée générale, conseil d’administration, ordonnancement des dépenses par le président). Les statuts types prévoient la composition des membres, les cotisations, les modalités d’admission et de perte de qualité de membre, le fonctionnement du conseil d’administration, la réunion de l’assemblée générale, la gestion financière, les règles de modification des statuts et la liquidation éventuelle. Tout changement de structure (société ou association par exemple) entraîne généralement un changement de régime fiscal, financièrement insupportable, avec imposition immédiate des éventuels bénéfices, boni de liquidation, plus‑values sur fonds de commerce, droits d’enregistrement ou de mutation, frais divers, etc.

L’activité muséographique et de collection est une action de passionnés. Les personnes morales de droit privé gérant ces musées ne font pas ou peu de bénéfices. Enfin, durant la crise sanitaire, le secteur culturel a subi de plein fouet les confinements conduisant à la fermeture temporaire des établissements. Les musées privés n’ayant pour leur part pas disposé des mêmes soutiens financiers que les structures publiques, il convient de prendre en compte ces éléments afin de veiller à l’équité culturelle pour tous les territoires.

Les métiers d'un Musée 1/5 : Présentation des Intervenants

4. Fiscalité, avantage comparatif et risques de distorsion

Il est important de rappeler qu’un musée, qu’il soit public ou privé, n’est jamais véritablement rentable. Soit il représente un coût pour la collectivité, soit il dépend en grande partie d’un mécène pour assurer son fonctionnement. Les différentes études économétriques menées indiquent que le prix des billets d’entrée ne constitue qu’une part relativement faible des revenus des musées publics, en particulier des plus grands, représentant en moyenne 20 %.

Une distorsion de concurrence s’est progressivement installée entre les musées gérés par des personnes morales de droit public et ceux administrés par des structures privées. En effet, les musées publics sont en principe exonérés de nombreuses taxes : ils ne sont pas soumis à l’impôt sur les sociétés, à la taxe foncière, ni à la contribution économique territoriale. L’exonération de TVA sur les droits d’entrée constitue une autre différence majeure : tandis que les musées publics bénéficient d’un taux zéro, les musées privés sont soumis depuis le 1er janvier 2014 à un taux intermédiaire de 10 % (contre 5,5 % auparavant).

Société civile, commerciale ou association : quel choix pour un musée privé ? Les associations loi 1901 bénéficient d’un régime fiscal avantageux : elles ne sont pas soumises aux impôts commerciaux, ce qui signifie qu’elles échappent à l’impôt sur les sociétés, à la TVA et à la contribution économique territoriale, sauf si l’association mène une activité considérée comme lucrative. Les associations peuvent être assujetties aux impôts commerciaux si elles entretiennent des relations privilégiées avec une entreprise ou si leurs recettes lucratives dépassent un seuil (78 596 € en 2024).

La recommandation pratique est de veiller à la sectorisation fiscale, à la séparation claire des activités non lucratives et lucratives, et à envisager le dépôt d’un rescrit fiscal pour éviter la requalification d’activités initialement associatives en activités commerciales.

5. Données de fréquentation et finances publiques

Tranche de fréquentation annuelle	% des musées
Moins de 10 000 entrées	50 %
10 000 - 20 000	19 %
20 000 - 50 000	18 %
50 000 - 100 000	7 %
100 000 - 250 000	4 %
Plus de 250 000	2 %

En 2020, les subventions publiques destinées aux dépenses de fonctionnement s’élevaient à 341,97 millions d’euros, tandis que les dotations d’investissement atteignaient 41,83 millions d’euros. Les Musées de France n’appartenant pas à l’État et gérés par les directions régionales des affaires culturelles ont également bénéficié d’un soutien financier de 11,5 millions d’euros en crédits de fonctionnement et de 12,59 millions d’euros pour l’investissement.

Selon un rapport de la Cour des comptes publié en mars 2011 sur la gestion des musées nationaux, « le coût de fonctionnement des seuls musées nationaux s’élevait à 667 millions d’euros, auxquels s’ajoutaient 93 millions d’euros pour la rémunération de leur personnel prise en charge par l’État, portant le total à 760 millions d’euros. Sur cette somme, 406 millions d’euros provenaient directement des subventions de l’État. »

6. Conséquences pour les conservateurs et le personnel

M. Lucien Richard appelle l'attention M. le ministre de la culture sur les conditions de recrutement des conservateurs de musée. Il expose que de nombreuses collections se trouvent rassemblées dans des musées gérés par des associations et dirigés, au même titre que les musées d'État ou des collectivités publiques, par des conservateurs jusqu'à présent recrutés, dans des conditions identiques, sur une liste nationale d'aptitude.

Le recrutement et la carrière des conservateurs de musées relèvent soit du droit du travail s'il s'agit de musées appartenant à des associations, soit des dispositions législatives et réglementaires régissant la fonction publique s'il s'agit de musées de l'État ou des collectivités territoriales. Le ministre de la culture s'efforcera, lors de l'élaboration du décret relatif au statut des conservateurs des musées contrôlés, de faire inscrire les dispositions favorisant la possibilité pour les conservateurs des musées d'association de se porter candidats à des postes de musées contrôlés, ainsi que la possibilité réciproque.

Le statut du personnel influe donc directement sur la mobilité professionnelle, la sécurité de l’emploi, les conditions de rémunération et les obligations administratives de l’établissement.

7. Bonnes pratiques et recommandations pour les musées associatifs

Rédiger des statuts clairs et conformes (dénomination, but, durée, siège, composition, conseil, assemblée générale, ressources, ordonnancement des dépenses).
Tenir un inventaire réglementaire et constituer un projet scientifique et culturel pour candidater au label « Musée de France ».
Prévoir la sectorisation des activités (non lucratives / lucratives) pour éviter la requalification fiscale.
Étudier les formes de coopération (EPCC, SEML, SPL) lorsque plusieurs collectivités sont impliquées pour mutualiser les moyens tout en préservant la mission patrimoniale.
Anticiper les conséquences administratives et sociales en cas de transformation structurelle (transfert de personnels, changement de régime fiscal).

Un musée associatif, animé par des passionnés, doit donc combiner sens muséal et rigueur administrative afin d’assurer la pérennité des collections et l’accès du public à la connaissance.

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