Nombre de fonctionnaires au Ministère des Finances : Analyse statistique de la répartition en France

L'accès aux services publics est une notion complexe dont l'estimation est difficile. Il pourrait être mesuré par la distance moyenne parcourue par la population pour se rendre dans les locaux de l’administration ou par le temps de traitement des dossiers.

Selon une définition plus ambitieuse du principe d’égalité, la quantité de services publics ne devrait pas seulement dépendre du nombre d’habitants de la zone géographique considérée mais aussi de besoins spécifiques liés par exemple aux caractéristiques physiques du territoire (zone de montagne…) ou aux caractéristiques sociales de la population (pyramide des âges, niveau de qualification etc.). La définition des besoins à prendre en compte devrait en outre être spécifique à chaque catégorie de service public (éducation, santé…).

Le « taux d’administration », qui rapporte l’emploi public au nombre d’habitants, est finalement un critère simple et fiable qui a une certaine pertinence, même s’il fait l’impasse sur les réserves précédentes ou encore sur les différences de productivité des emplois publics d’une région à l’autre.

La répartition des emplois publics sur le territoire a fait l’objet d’une analyse plus approfondie dans une note de France Stratégie en juin 2019. Elle distingue l’emploi public « local », qui regroupe les services à destination des usagers proches, et l’emploi public « non local », qui comprend la défense, la justice, l’enseignement supérieur et la recherche, les directions locales ou centrales des ministères, les sièges des collectivités territoriales (22 % du total).

Taux d'administration : Vue d'ensemble

Le taux d’administration pour l’ensemble des trois fonctions publiques est en moyenne de 74 agents (civils) pour 1 000 habitants en 2022 (comme en 2021). Il est très différent d’une région à l’autre et, encore plus, d’un département à l’autre.

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En première analyse, la répartition des emplois publics ne semble donc pas correspondre aux besoins et le principe d’égalité devant le service public ne parait pas respecté. Ces statistiques montrent également que les départements ruraux ne sont pas systématiquement défavorisés ; ils apparaissent notamment mieux pourvus en emplois publics hospitaliers que ceux de la région parisienne.

Dans une note de 2019, France Stratégie a présenté une analyse approfondie de la répartition des fonctionnaires par zones d’emploi en distinguant l’emploi public « local », qui regroupe les services à destination des usagers proches, et l’emploi public « non local ». Ses conclusions sont cohérentes avec les observations précédentes.

Disparités régionales et départementales

Il est nettement plus élevé dans les régions d’Outre-mer (91). Au niveau départemental, les écarts sont bien plus forts.

Le taux d’administration par les fonctionnaires civils de l’État est en moyenne de 31 agents pour 1 000 habitants et de 38 dans les DOM. Au niveau des départements (hors Paris où le taux d’administration est de 87), le rapport est de 2,6 à 1 entre celui où ce taux est le plus élevé, la Guyane (41) et celui où il est le plus faible, la Vendée (16).

Environ 40 % des effectifs civils de l’État sont non locaux au sens de l’étude de France Stratégie et expliquent une part très importante des écarts entre régions et entre départements. En revanche, les emplois locaux de l’État, notamment dans l’enseignement primaire et secondaire, sont répartis de manière plus homogène, qu’on les rapporte au nombre total d’habitants ou au nombre d’habitants de moins de 16 ans.

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Le taux d’administration de la fonction publique territoriale est en moyenne de 27 agents pour 1 000 habitants. Il est considérablement plus élevé dans les DOM (36). En métropole, la Corse se distingue de nouveau avec un taux de 37. Hors Corse, l’écart est de presque 50 % entre la région la plus pourvue, PACA (31) et la région la moins pourvue, Grand-Est (21). Les écarts entre départements sont bien plus importants.

L’étude de France Stratégie note cependant que la répartition des emplois « locaux » des collectivités territoriales (c’est-à-dire hors services centraux des régions et départements) est plus homogène au niveau de la zone d’emploi.

Le taux d’administration de la fonction publique hospitalière est en moyenne de 17 agents pour 1 000 habitants et il est identique dans les DOM. Hors DOM, c’est en Ile-de-France que le taux d’administration est le plus faible (14) et il est parmi les plus faibles en Corse (17). L’écart est de 50 % entre la région où le taux est le plus élevé, Bourgogne-Franche-Comté (21), et l’Ile-de-France où il est le plus faible.

Les départements de la région parisienne, autres que la capitale, sont parmi ceux qui ont le plus faible taux d’administration hospitalière mais le taux de Paris (27) n’est pas le plus élevé de France. Hors Paris, les taux les plus élevés se trouvent plutôt dans des départements ruraux.

Ces résultats peuvent traduire pour partie un écart entre :

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• des départements urbains où se trouvent de grands hôpitaux avec une forte productivité et relativement peu d’emplois, qui sont parfois saturés ;
• des départements ruraux où subsistent beaucoup de petits hôpitaux avec une faible productivité et des effectifs relativement nombreux.

L’étude de France Stratégie montre que les taux d’administration hospitalière par zone d’emploi sont également dans un rapport de 3 à 1 entre les 30 zones les plus dotées et les 30 les moins pourvues. Ces écarts s’expliquent seulement à la marge par les taux d’urbanisation. Ils s’expliquent pour environ un tiers par la part des personnes de plus de 80 ans dans la population. Ils résultent aussi de la lenteur de l’adaptation des capacités hospitalières aux évolutions démographiques : pour des autres caractéristiques identiques, les zones d’emploi ayant connu une baisse de 10 % de la population entre 1990 et 2015 ont un taux d’agents publics hospitaliers plus élevé de 5 %.

La note de France Stratégie de juin 2019 montre que : « les taux d’administration en matière d’emplois non locaux sont plus élevés dans les métropoles, les préfectures ou les bases militaires, ce qui résulte de l’implantation des services non locaux de l’Etat. En revanche, la répartition des emplois locaux - qu’ils soient de l’État, des collectivités territoriales ou hospitaliers - apparaît plus homogène, une fois rapportés au nombre d’habitants, sans désavantage marqué pour les zones les moins denses. Les zones dynamiques démographiquement sont même relativement moins bien dotées en emplois éducatifs ou hospitaliers, ces secteurs ne s’ajustant aux évolutions démographiques qu’avec une certaine inertie. «

Au total, le taux d’administration est globalement plus élevé dans les zones d’emploi les plus peuplées : il varie de 7 % dans les zones rurales à près de 10 % dans les grandes métropoles[2]. Ces moyennes par catégories de zones d’emploi masquent toutefois une grande hétérogénéité.

Il en ressort que le taux d’administration a augmenté de 0,11 point par an de 2011 à 2018 sur l’ensemble du territoire et pour les trois fonctions publiques (l’emploi public a augmenté plus que la population). Il a été stable pour les fonctionnaires d’Etat et en hausse pour les fonctionnaires locaux et hospitaliers.

En 2018, le taux d’administration de la fonction publique civile d’Etat est croissant avec la taille des aires, mais l’exclusion des gendarmes dans cette étude (emplois militaires) minore ce taux dans les communes rurales. Ce taux est croissant dans la fonction publique territoriale jusqu’à 50 000 habitants puis à peu près stable.

Le taux d’administration est un indicateur fruste de l’adéquation des emplois publics aux besoins mais il est mesuré avec précision et rapidement disponible. Il est en moyenne de 74 agents publics civils pour 1 000 habitants en 2022.

Tableau récapitulatif des taux d'administration

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