Fonctionnement des subventions agricoles européennes (PAC)

La Politique Agricole Commune (PAC) est l'une des plus anciennes politiques européennes, mise en place en 1962 pour garantir la sécurité alimentaire du continent. Dès les débuts de la construction européenne, l'idée d'une politique agricole commune aux membres de la communauté émerge. L'objectif initial était de répondre à des prix mondiaux des céréales très élevés et remédier aux pénuries qui étaient monnaie courante depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.

La PAC relève des compétences partagées entre l'Union européenne (UE) et les États membres. Au fil des décennies, cet outil a connu de nombreuses réformes pour s’adapter aux enjeux économiques, sociaux et environnementaux.

Pour comprendre l'essentiel sur la PAC, vous pouvez consulter notre article "La politique agricole commune en 3 minutes". Révisée en mai 2024 pour tenir compte des revendications des agriculteurs, la PAC devrait à nouveau connaître d'importants changements à partir de 2028.

Comment fonctionne la politique agricole commune

Les objectifs initiaux de la PAC

À partir de là, la Communauté européenne fixait chaque année et pour chaque secteur de production (céréales, viande, lait…), des prix garantis au-dessus de la moyenne mondiale. La quantité que le producteur ne parvenait pas à vendre était rachetée par la Communauté à ce prix, pour être ensuite stockée puis revendue plus tard sur le marché intérieur, exportée vers les marchés tiers ou bien encore détruite.

Les producteurs européens recevaient également des subventions à l'exportation pour compenser les écarts de prix avec le marché mondial. En 1968, la création de l’union douanière supprime les droits de douane intracommunautaires.

Cette politique remplit parfaitement ses objectifs de productivité et de sécurité des approvisionnements. Cependant, à la fin des années 1970, la PAC est devenue victime de son succès, la production dépassant largement la demande et engendrant d'importants excédents. D'autres critiques ont également émergé à cette époque, notamment de la part de pays tiers qui considéraient les prélèvements aux frontières comme faisant de l'Europe une "forteresse".

Dépenses de la Politique Agricole Commune par pays

Évolution et réformes de la PAC

Dans les années 2000, la PAC amorce un tournant libéral. Les aides aux agriculteurs sont notamment "découplées" pour les inciter à s'adapter au marché. C'est à cette période que la Commission européenne choisit également, pour faire face à la diminution de la population rurale, d'instaurer l'objectif de développement rural.

Les dernières réformes entreprises dans les années 2010 ont accentué cette orientation libérale. Une autre priorité est cependant venue s'inviter : le besoin de favoriser des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement.

La PAC a été réformée cinq fois entre 1992 et 2021. En 2021, une « nouvelle PAC » a été votée et est entrée en vigueur en 2023. Conformément au « Pacte vert pour l’Europe », lancé en 2019, elle doit officiellement encourager la transition vers une agriculture durable (mesures agroenvironnementales, soutien à l’agriculture biologique, aux jeunes agriculteurs...).

Cette nouvelle PAC conditionne le versement de 35 % des subventions du second pilier à des engagements agroenvironnementaux, et 25 % des subventions du premier pilier au respect d’« éco-régimes ». Ce terme désigne une agriculture respectueuse de « pratiques vertueuses pour l’environnement, en faveur notamment du bien-être animal, de l’agriculture biologique, de la régénération des sols ou de la diminution du recours aux antibiotiques ».

La dernière révision majeure des règles de la PAC remonte au 1er janvier 2023. Présentée en 2018, elle aurait dû entrer en vigueur le 1er janvier 2021. 16 mois plus tard, la PAC a de nouveau été ajustée.

Pensée pour répondre à la colère des agriculteurs ainsi qu'au contexte de la guerre en Ukraine, une nouvelle version a récemment été adoptée par le Parlement européen (le 24 avril 2024), et le Conseil de l'UE (le 13 mai 2024). Si les défenseurs de cette initiative saluent des mesures de "simplification" indispensables à l'activité agricole, ses détracteurs dénoncent un "détricotage" des ambitions environnementales européennes.

Budget et répartition des aides

La PAC représente environ 40% du budget européen. Le budget de l’Union européenne est déterminé pour une période de sept ans et ne peut pas être déficitaire car il n’existe pas de dette européenne. Les pays contribuent en fonction de la valeur de ce qu’ils produisent chaque année à l’intérieur de leur territoire (PIB). Les plus grands contributeurs sont l’Allemagne, la France et l’Italie.

Pour la période 2021-2027, 386,6 milliards d’euros (en prix de 2021) sont mis à disposition des bénéficiaires de la PAC. En 2023, la politique agricole commune a permis de distribuer 55 milliards d’euros aux 27 Etats membres. Aussi célèbre que critiquée, la Politique agricole commune (PAC) est le premier poste de dépenses de l'Union européenne. Le budget est distribué sous forme d'aides aux agriculteurs.

La France, par exemple, est le premier pays bénéficiaire des aides de la PAC. Mais ce n’est pas parce qu’elle fait partie des grands contributeurs, c’est parce qu’elle est le premier pays producteur agricole de l’UE. Les agriculteurs français en sont les principaux bénéficiaires avec plus de 9 milliards d’euros, ce qui correspond à 22 % de leurs revenus, selon la Commission européenne. La France est de loin celui qui en bénéficie le plus (9,4 milliards d'euros d'aides agricoles en 2023), suivie par l'Espagne et l'Allemagne qui reçoivent respectivement 6,8 et 6,2 milliards d'euros par an au titre de la PAC.

Le budget alloué à la PAC en 2023 (58,3 milliards d'euros) se compose des crédits du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Si la France est le premier bénéficiaire de la PAC, cette aide ne représentait "que" 56,9 % de l'enveloppe totale que le pays a reçu de l'UE en 2023. C'est en Irlande que la PAC occupait la place la plus importante (65 %).

Les montants des primes PAC versées aux exploitations agricoles sont donc redistribuées en fonction des besoins des pays, et non pas en fonction de leur contribution.

Les deux piliers de la PAC

Le premier pilier de la PAC est le plus important, représentant trois quarts du budget. Il concerne principalement les aides directes aux agriculteurs, qui visent à leur donner un revenu minimal garanti. Le premier pilier, qui concentre plus des deux tiers du budget, concerne les aides directes aux agriculteurs. Ces aides sont principalement distribuées sous forme d’aides “découplées” qui ne dépendent que de la surface des fermes.

Le second pilier est consacré au développement rural. Il concerne entres autres la “modernisation” des exploitations agricoles, certaines aides à l’installation, des aides spécifiques pour les zones à handicaps naturels (par exemple les zones de montagne) ou encore, l’agriculture biologique et des mesures dites agro-environnementales. Inaugurée en 2003, la politique de développement rural a pour objectif de maintenir le dynamisme socio-économique des territoires ruraux.

Contrairement au premier pilier, le second pilier doit nécessairement être co-financé par les Etats membres.

Ces aides, financées par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), sont aujourd'hui pour la plupart "découplées" : elles ne dépendent pas du type de production, mais de la surface au sol ou du nombre de têtes de bétail que possède l'exploitant.

Le FEADER est destiné, quant à lui, au développement rural et représente 95,5 milliards d'euros sur la même période. Le FEADER finance par exemple les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC).

Depuis une réforme de la PAC entrée en vigueur en 2023, les Etats membres doivent présenter des plans stratégiques nationaux (PSN) qui, comme leur nom l'indique, permettent de planifier la stratégie nationale pour 5 ans (2023-2027). Les plans stratégiques nationaux couvrent les deux piliers. Cette évolution constitue une nouvelle étape vers la "décentralisation" de la PAC, laissant une marge de manœuvre encore supplémentaire aux États membres. La révision de la PAC adoptée en mai 2024 apporte également un peu plus de souplesse sur ce point.

Les écorégimes et la conditionnalité

Les écorégimes : mis en place depuis le 1er janvier 2023, ce dispositif, représentant 25 % des aides directes doit promouvoir les pratiques favorables à la préservation de l'environnement et au climat.

Pour toucher ces aides directes, les producteurs doivent respecter plusieurs critères environnementaux et de bien-être des animaux : c'est le principe de "conditionnalité". La conditionnalité couvre deux types d'exigences. Les exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) portent ainsi sur le secteur de l'environnement ou de la santé publique.

Ces règles ont régulièrement été ciblées par les organisations agricoles lors du mouvement de protestation européen en 2024. Pour elles, ces mesures représentant une "charge administrative" importante. La révision de la PAC, adoptée en mai 2024 en un temps record, revient ainsi sur certaines de ces mesures. L'obligation de rotation des cultures sur 35 % des terres arables (BCAE 7) est quant à elle assouplie.

Critiques et défis de la PAC

La PAC fait régulièrement l’objet de critiques. Pour autant, la majorité des agriculteurs ne remettent pas directement en cause cette politique qui représente une partie importante de leurs revenus (22 % pour les agriculteurs français selon la Commission européenne).

Par ailleurs, certains dénoncent une concentration des aides de la politique. Selon un document du ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire, 20 % des agriculteurs français possèdent 52 % des terres agricoles et touchent 35 % des subventions européennes.

Les aides de la PAC sont distribuées de façon inégalitaire aujourd’hui. En 2015, 1,5% des bénéficiaires ont ainsi touché plus de 30% du montant total des aides de la PAC ! De nombreux petits agriculteurs souffrent de cette mauvaise répartition des aides. En effet les aides “découplées” du premier pilier vont aux fermes de plus grande taille, indépendamment de ce qu’elles produisent et de la manière dont elles le produisent. Cela favorise donc les grosses exploitations céréalières au détriment des fermes de maraîchage, par exemple.

De la même manière, les fermes les moins vertueuses d’un point de vue écologique touchent davantage d’aides que les plus vertueuses, en particulier dans la filière bovine.

Dates clés de la PAC

1957 : le traité de Rome pose les jalons de la future Politique agricole commune (PAC). Le traité de Rome institue la Communauté économique européenne (CEE) dans le but d'établir un Marché commun de libre circulation des marchandises entre les six pays signataires.
Du 3 au 12 juillet 1958 : les Six se réunissent à Stresa (Italie) avec Walter Hallstein, président de la Commission européenne, et Sicco Mansholt, commissaire chargé de l'Agriculture.
1962 : la PAC entre en vigueur. L’objectif est de fournir aux citoyens de l’Union européenne des denrées alimentaires à un prix abordable et d’assurer un niveau de vie équitable aux agriculteurs. En 1962, la Politique agricole commune (PAC) entrait en vigueur.
1991 : le programme Leader (Liaison entre action de développement de l'économie rurale) est mis en œuvre pour développer le potentiel des territoires ruraux.
1992 : le traité de Maastricht hisse la protection des consommateurs au rang de politique communautaire et introduit le principe de sécurité alimentaire. La PAC adopte un régime d’aides directes aux producteurs. Les aides sont liées à des obligations environnementales.
24 et 25 mars 1999 : introduction du deuxième pilier de la PAC portant sur la politique de développement rural.
2003 : réforme de la PAC introduisant une aide au revenu pour les agriculteurs.
2009 : le traité de Lisbonne consacre la notion de régions ultrapériphériques (RUP).
1er janvier 2023 : entrée en vigueur de la PAC 2023-2027.

Lexique de la PAC

Feaga, Feader, écorégime, Maec, aides couplées, découplées… Pour les non-initiés, la politique agricole commune peut paraître une jungle d’acronymes et de termes mystérieux.

Écorégime : Introduit en 2023, l’écorégime a vocation à accompagner les agriculteurs dans leur transition vers les pratiques agroécologiques.
FEAGA et FEADER : Le Feaga, fonds européen agricole de garantie, et le Feader, fonds européen agricole pour le développement rural, ont été créés à l’occasion de l’adoption du budget européen pour la période 2007-2013.
Aide redistributive : Aide introduite par la réforme de 2013, versée seulement pour les 52 premiers hectares de l’exploitation.
ICHN : L’indemnité compensatoire de handicaps naturels et spécifiques, ou ICHN, est versée aux agriculteurs situés dans des zones difficiles à exploiter, notamment en montagne.
MAEC : Mesures agroenvironnementales et climatiques.
PSN : Plan stratégique national.

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