La Politique Agricole Commune (PAC) : Subventions et Fonctionnement

Aussi célèbre que critiquée, la Politique agricole commune (PAC) est le premier poste de dépenses de l'Union européenne. Trois lettres, un mot, dans toutes les bouches dès que la colère agricole fait l’actualité. La PAC, ou politique agricole commune européenne, cristallise les tensions et les revendications des professionnels du secteur. Souvent technique, le débat porte sur les « droits à paiement unique », « l’écoconditionnalité des versements », le « découplage des aides » ou encore « l’abolition des quotas ». Mais de quoi s’agit-il exactement ?

Agriculteurs manifestant pour de meilleures conditions

Manifestation d'agriculteurs européens.

Création, Histoire et Définition de la PAC

La Politique agricole commune (PAC) est un ensemble de règlements et subventions mis en place par l’Union européenne pour encadrer et soutenir l’agriculture en Europe. Elle constitue l’un des champs d’action les plus importants de l’UE, a été l’un des fondements de la construction européenne et a longtemps bénéficié du plus gros budget de l’Union. Prévue dès le traité de Rome en 1957, la PAC est entrée en vigueur le 30 juillet 1962. Depuis, elle a été réformée à de nombreuses reprises.

Comment fonctionne la politique agricole commune

Objectifs de la Politique Agricole Commune

À l’époque de sa création, l’idée de mettre en place une politique agricole commune entre les pays membres de la CEE (ancêtre de l’UE) porte deux intentions : l’une productiviste (produire davantage pour répondre à la demande, croissante en Europe), l’autre protectionniste (protéger l’agriculture européenne de la concurrence étrangère). La finalité du projet est de développer et moderniser l’agriculture, afin de garantir l’autosuffisance alimentaire du continent, participer à sa croissance économique et créer une interdépendance qui œuvrera au maintien de la paix.

La PAC est donc pensée autour d’un pilier central : le soutien du marché, des prix et des revenus agricoles.

Pour cela, l’article 33 (ex-article 39) du traité de Rome de 1957 fixe cinq objectifs :

Accroître la productivité de l’agriculture en développant le progrès technique et en rationalisant la main-d’œuvre.
Assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, en élevant les revenus des agriculteurs.
Stabiliser les marchés, en empêchant que des crises ne s’aggravent, en stimulant la demande ou en aidant les différents secteurs agricoles à s’adapter.
Garantir la sécurité des approvisionnements en denrées alimentaires sur le territoire européen.
Assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

Sur cette base, en 1999, le Conseil européen instaure un deuxième pilier, consacré au développement rural.

Subventions et Règlements : Comment Fonctionne la PAC ?

Les textes qui composent la PAC sont nombreux, complexes, et ont évolué au fil du temps, car plusieurs réformes sont venues la modifier, l’amender et la compléter depuis sa création.

Au départ, en 1962, pour inciter les agriculteurs à produire, la PAC fixe des prix planchers pour quatre types de denrées : les céréales, le lait, la viande et le sucre.

Le succès est tel qu’en 1984, l’Europe se retrouve face à une crise de… surproduction. Contrainte d’exporter l’excédent à prix cassé, elle déstabilise alors les marchés mondiaux. Une situation intenable en interne et pour ses voisins : il faut réformer. Des quotas sont instaurés pour limiter la production de plusieurs denrées État par État.

À partir de 1992, les prix garantis sont abandonnés progressivement, ainsi qu’une partie des aides à l’export. En échange, les agriculteurs se voient verser des aides directes, en fonction de leur production, et sous réserve qu’ils respectent une mise en jachère (c’est-à-dire au repos, sans exploitation) de 15 % de leurs terres.

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En 2003, nouvelle réforme. Les aides se voient déconnectées des volumes de production : c’est le fameux découplage. Elles sont désormais versées non plus en fonction des quantités produites mais de la taille de l’exploitation agricole et/ou du nombre de têtes de bétail qu’elle contient. Le principe de DPU (droits à paiement unique) voit le jour, ainsi que celui d’écoconditionnalité : les agriculteurs ne peuvent prétendre à des subventions que s’ils respectent une série de normes en matière d’environnement, de santé animale et végétale et de bien-être animal. Parallèlement, des aides spécifiques pour le développement rural et durable voient le jour.

En 2013, la PAC complexifie encore son règlement, en durcissant les conditions de subventions aux agriculteurs afin de promouvoir des pratiques agricoles respectueuses du sol, de l’eau et de la biodiversité. C’est le fameux « verdissement ».

En 2015, les quotas laitiers sont abolis, entraînant une nouvelle crise de surproduction, ainsi qu’une chute des prix de plus de 10 % et une concurrence exacerbée entre les pays européens.

En 2023, la PAC connaît une nouvelle révision.

Quel est le Budget de la PAC et Comment est-il Divisé ?

La PAC ne dispose pas de ressources propres, l’ensemble de son budget lui est alloué par l’Union européenne.

Elle a d’ailleurs longtemps constitué le plus important poste de dépense européen, mais ce dernier a été plusieurs fois revu à la baisse ces dernières années. S’il a pu atteindre jusqu’à 73 % du budget total de l’UE en 1985, sa part est aujourd’hui passée sous la barre des 30 % (plusieurs États membres appelant à réduire l’importance budgétaire de la PAC et à utiliser l’argent récupéré pour favoriser d’autres pans de développement en Europe).

Le budget de la PAC reste néanmoins très conséquent : pour la période 2021-2027, il est prévu qu’il s’élève à 386,6 milliards d’euros. Cette somme est répartie entre les deux piliers (le soutien du marché et des revenus agricoles et le développement rural), de manière inégale : environ 75 % (291,1 milliards d’euros) sont alloués au premier pilier, 25 % (95,5 milliards d’euros) au deuxième.

L’argent du premier pilier est géré par le Fonds européen agricole de garantie (Feaga) et celui du deuxième par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).

En 2023, la politique agricole commune a permis de distribuer 55 milliards d’euros aux 27 Etats membres. Versées à chaque pays, les aides sont ensuite distribuées aux bénéficiaires par des agences de paiement nationales.

En 2022, la France était le premier pays bénéficiaire de la PAC en Europe, avec plus de 9 milliards d’euros de subventions.

Source: Toute l'Europe.eu

À l’arrivée, Qui Reçoit les Aides de la PAC ?

La majorité du budget de la PAC constitue des aides directes aux agriculteurs, qui visent à leur garantir un revenu minimal. Mais ces aides sont aujourd’hui pour la plupart découplées : elles ne dépendent pas du type de production ou de sa quantité, mais de la surface de l’exploitation ou du nombre de têtes de bétail qu’elle comporte.

Aussi, ce système conduit à une concentration des subventions sur les plus grandes exploitations. En France par exemple, selon le ministère de l’Agriculture, 20 % des exploitants possèdent 52 % des terres agricoles et touchent 35 % des subventions européennes. Et ces inégalités sont encore plus visibles sur l’ensemble de l’Union : 20 % des agriculteurs y possèdent 83 % des terres agricoles et perçoivent 81 % des aides.

La liste des bénéficiaires de la PAC est publique. Chaque État membre est tenu de publier le détail de tous les versements.

En y regardant de plus près, les agriculteurs modestes sont loin d’être les seuls à toucher des aides de la PAC : les groupes agro-industriels, tels que les géants Bigard, Avril, Savéol, Téréos ou Agrial sont également largement subventionnés, malgré des résultats financiers au beau fixe. Une situation dénoncée par de nombreux exploitants et écologistes.

Par ailleurs, des collectivités, écoles, festivals ou encore associations peuvent également toucher des aides de la PAC, malgré leur lien plutôt lointain à l’agriculture.

Les Critiques de la PAC

La PAC fait régulièrement l’objet de critiques. Pour autant, la majorité des agriculteurs ne remettent pas directement en cause cette politique qui représente une partie importante de leurs revenus (22 % pour les agriculteurs français selon la Commission européenne). - une distorsion du marché international Et les critiques ne s’arrêtent pas à nos frontières.

Bien plus qu'un simple cadre de réglementation pour l'agriculture européenne, la Politique Agricole Commune représente une ambition collective pour un secteur agricole intégré, durable et innovant. Son évolution reflète les changements socio-économiques et environnementaux qui ont façonné l'Europe au fil des décennies.

Les Deux Piliers de la PAC

La Politique Agricole Commune est, comme son nom l’indique, une volonté des états membres de la CEE, puis de l’UE, d’œuvrer pour un modèle commun d’agriculture. Les réformes successives (voir notre article sur la dernière réforme) l’ont fait évoluer pour intégrer 5 autres enjeux globaux :

la lutte contre le changement climatique
la gestion durable des ressources naturelles
la préservation des zones rurales et des paysages
le développement de l’agriculture intelligente et innovante
la promotion de l’emploi dans l’agriculture et les secteurs associés

La PAC est coordonnée par la Direction générale « Agriculture et développement rural » de la Commission européenne, dont le siège est situé à Bruxelles.

La PAC est un projet européen lancé en 1962, au sein de ce qui était anciennement la CEE (Communauté Économique Européenne). Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, elle constitue l’un des fondements majeurs de la construction européenne. Elle vise notamment à contribuer à l’auto-suffisance du continent et à davantage de solidarité entre les pays, ce qui doit réduire les risques de conflits futurs.

La Politique Agricole Commune est gérée et financée au niveau européen grâce aux ressources du budget de l’UE, versées par les états membres. Elle représente environ 40 % du budget européen total, ce qui en fait l’une des plus importantes politiques communes de l’UE. Elle s’articule autour de deux grands piliers :

le premier pilier (plus des 2/3 du budget) : aides directes allouées en fonction de la surface (85 %) et de la production (15 %), ainsi que les mesures de marché, financé par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) ;
le second pilier, consacré au développement rural. À l’inverse du premier pilier entièrement financé par l’UE, ce second pilier est cofinancé par les fonds européens et les fonds nationaux ou régionaux, conférant ainsi davantage de flexibilité dans sa mise en œuvre.

Évolution de la PAC

Loin d’être figée dans le temps, la PAC a connu plusieurs phases de réformes visant à la moderniser et l’adapter aux enjeux agricoles et environnementaux. En particulier, elle est passée d’une simple politique de stabilité des prix à une politique transversale de soutien aux agriculteurs.

La réforme de 1992 (dite « Mac Sharry »), initiée à la suite du coût important que représentait la PAC qui bloquait la mise en œuvre d’autres politiques communes.
La réforme actuelle 2023-2027 qui entend alléger les conditions d’attribution des aides aux agriculteurs, en abandonnant notamment certaines règles environnementales.

La PAC et l’évolution de son contenu découlent d’une réflexion autour des conditions de travail spécifiques du secteur agricole. Toutefois, malgré l’importance de la production alimentaire, les revenus des agriculteurs au sein de l’Union européenne demeurent aujourd’hui inférieurs d’environ 40 % aux revenus non agricoles. De plus, l’agriculture est davantage soumise aux aléas météorologiques que les autres secteurs. En outre, il existe un décalage inévitable entre la demande des consommateurs et les capacités de production des agriculteurs, lesquels peinent à satisfaire les besoins alimentaires de la population, ce qui explique aussi le succès des grandes industries agro-alimentaires.

Les Bénéficiaires de la PAC

Les pays de l’UE sont tenus de publier annuellement les informations relatives aux bénéficiaires de la PAC. Selon le ministère de l’Agriculture, les personnes physiques, notamment les agriculteurs, sont les principaux bénéficiaires en Europe. En parallèle, les organismes publics et les SARL représentent environ un dixième des bénéficiaires directs et perçoivent près d’un tiers des fonds de l’UE.

La PAC 2023-2027

Si la nouvelle PAC 2023 - 2027 a apporté quelques changements pour les exploitants, le fonctionnement de l’obtention des aides reste globalement similaire. La PAC 2023 - 2027 comprend quelques changements aux niveaux des aides et des dénominations :

Concernant le premier pilier :

Aide de base au revenu : a remplacé le paiement de base (DPB) ;
Écorégime (a remplacé le Paiement Vert) : aide de l’ordre 70 % de la valeur du DPB, moyennant le respect de 3 critères (prairies permanentes, diversification, surfaces d’intérêt écologique (SIE)) pour les exploitations qui n’en sont pas exemptées ;
Aide complémentaire jeunes agriculteurs : paiement additionnel pour les JA, devient forfaitaire ;
Aide redistributive : paiement redistributif aux 52 premiers hectares, montant de 48 €/ha, s’applique aux surfaces éligibles dès l’activation d’un DPB ;
Aides couplées végétales et animales : aides liées à des productions spécifiques + création de programmes opérationnels (projets d’entreprises sur 3 à 7 ans).

Concernant le second pilier :

Indemnité Compensatoire de Handicap Naturel (ICHN) : maintien du budget actuel, avec un seuil d’accès à l’ICHN animale de 5 UGB minimum sur 3 ha de surface fourragère éligible, et une ICHN végétale spécifique en zone de montagne ;
Mesures Hors Système Intégré de Gestion et de Contrôle (HSIGC) : maintien des mesures avec gestion régionale ;
Aides à conversion à l'agriculture biologique (CAB) : engagements CAB de 5 ans, montant pour grandes cultures et légumineuses fixé à 350 €/ha (+ 50 € par rapport à la PAC pré 2023), sans exigence de rotation pour les légumineuses fourragères ;
Mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) surfaciques : gestion par l’État à partir de 2023, contractualisation sur 5 ans, avec des mesures plus restreintes et pré-définies à l’échelle nationale, formation obligatoire dans les 2 ans suivant la signature d’un contrat MAEC ;
Gestion des risques : aide à l’assurance multi-risque climatique couvrant jusqu’à 65% de la part subventionnable, avec 45% supplémentaires pour certaines options.

Les demandes d’aide et les modifications de dossiers s’effectuent uniquement via le portail Telepac, le site des téléservices des aides de la PAC. Dépôt final du dossier avec signature électronique Par la suite, vous avez encore la possibilité de réinitialiser votre télédéclaration ou de la modifier jusqu’à la clôture des dépôts de dossiers.

Note 1 : vous recevrez des alertes bloquantes tant que votre dossier ne sera pas correctement finalisé.

Note 2 : si le système constate une absence d’activité pendant 30 minutes, l´utilisateur devra à nouveau s’identifier.

Étape 3 : Créez le mot de passe pour vos futures connexions Pour les connexions suivantes, vous n'aurez besoin que de votre numéro PACAGE et de votre mot de passe. Votre code Telepac ne sera plus nécessaire, sauf pour créer à nouveau votre compte en cas de perte de mot de passe ou une fois par campagne lorsque vous recevez un nouveau code par courrier.

Attention : la télédéclaration des données concernant votre exploitation ne vaut pas la télédéclaration de votre dossier PAC.

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