Pourquoi les finances publiques sont-elles importantes ?

Les finances publiques sont une branche de l’économie qui se concentre sur la gestion des ressources financières du secteur public, principalement des gouvernements. Elles englobent la collecte des revenus, la gestion des dépenses et l’administration de la dette publique. L’objectif des finances publiques est d’assurer une allocation efficace et équitable des ressources publiques pour répondre aux besoins de la société, tels que les services publics, l’infrastructure et les programmes sociaux.

Elles sont étroitement liées au droit fiscal, qui établit les règles et les principes régissant la taxation des individus et des entités pour financer les dépenses publiques. Le lien entre les finances publiques et le droit fiscal est fondamental. Le droit fiscal définit les modalités de collecte des revenus publics par le biais de taxes, d’impôts et d’autres prélèvements obligatoires.

Il établit également les droits et les obligations des contribuables en matière de déclaration de revenus et de paiement d’impôts. Les décisions en matière de politique fiscale, telles que l’instauration de nouvelles taxes ou la modification des taux d’imposition, ont un impact direct sur les recettes fiscales disponibles pour financer les dépenses publiques. D’autre part, les finances publiques fournissent le cadre dans lequel les gouvernements planifient et gèrent leurs dépenses, en tenant compte des recettes fiscales et des autres sources de financement disponibles. La discipline budgétaire et la gestion efficace des ressources financières sont des aspects clés des finances publiques, visant à assurer la viabilité économique à long terme et à éviter les déficits excessifs.

Les composantes essentielles des finances publiques

Les finances publiques sont généralement définies à partir de quatre composantes : les recettes, les dépenses, le solde et la dette.

Les dépenses : Argent utilisé pour conduire l’action publique et l’ensemble des politiques publiques : police, justice, recherche, éducation, etc. Il est important de ne pas confondre dépense publique et dépenses de l’État. Les dépenses de l’État correspondent aux dépenses du budget de l’État, voté chaque année par le Parlement. Elles ne constituent qu’une partie de la dépense publique, laquelle regroupe les dépenses de l’ensemble des APU (dépenses de l’État et des ODAC, des APUL et des ASSO).
Les recettes : Recettes perçues par l’ensemble des administrations publiques : l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) ainsi que les administrations de sécurité sociale (ASSO). Les recettes publiques se scindent en deux catégories principales : les prélèvements obligatoires et les autres recettes.
Le solde : Différence entre les recettes et les dépenses (on utilise de manière équivalente le terme de déficit, lorsque la différence entre les dépenses et les recettes génère un solde négatif). Le solde budgétaire se décompose en une composante conjoncturelle et en une composante structurelle. Le solde structurel permet de neutraliser l’impact de la conjoncture sur les finances publiques. Ce concept fait référence à la notion de PIB potentiel, qui est le niveau de production dont une économie peut disposer durablement sans poussée inflationniste. Le solde structurel correspond ainsi au solde des finances publiques si la croissance effective est égale à la croissance potentielle. Tout écart entre la croissance effective et la croissance potentielle sera pris en compte dans le solde conjoncturel.
La dette : Accumulation des déficits publics actuels et passés. La dette de l'année est en effet égale à la dette de l'année précédente augmentée du déficit de l'année. L’adjectif « public » faisant référence à l’ensemble des administrations publiques, la dette publique se compose des dettes des administrations publiques centrales (APUC), des administrations publiques locales (APUL) et des administrations de sécurité sociale (ASSO).

Chacune de ces composantes peut être déclinée par sous-secteur : ainsi, parle-t-on des dépenses des administrations publiques locales, des recettes des administrations sociales ou de la dette de l’État. Ces composantes peuvent être exprimées en euros ou en pourcentage du produit intérieur brut (PIB). On étudie aussi leur évolution en termes réels (soit « en volume »), c'est-à-dire en tenant compte de l'inflation (soit la hausse des prix : un euro d'aujourd'hui équivaut à plus qu'un euro de demain).

La structure des administrations publiques

Les administrations publiques (APU) sont l’ensemble des organismes dont la fonction principale est la production de services non marchands, la redistribution des richesses nationales ou la régulation de l’économie. Le secteur des administrations publiques comprend l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) et les administrations de sécurité sociale (ASSO). La majeure partie de leurs ressources provient des ressources publiques.

Ce référentiel distingue trois sous-secteurs au sein de la sphère « administrations publiques » :

Les administrations publiques centrales (APUC), qui regroupent l'État et ses ministères ainsi que les organismes divers d'administration centrale (ODAC), catégorie qui regroupe ses agences tels que Météo France, les universités etc. L’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC) composent l’ensemble des administrations publiques centrales. Les ODAC sont financés principalement par des subventions de l’État ou par affectation de recettes (« taxes affectées ») votée en loi de finances. Ils exercent une compétence fonctionnelle spécifique au niveau national. Ce sont souvent des établissements publics à caractère administratif et ils possèdent en général la personnalité juridique. Contrôlés majoritairement par l’État, ces organismes ont une activité principalement non marchande.
Les administrations publiques locales (APUL), constituées par l’ensemble des collectivités territoriales (régions, départements, communes et groupements de communes) et les organismes divers d'administration locale (par exemple : caisse des écoles, collèges et lycées…). Les administrations publiques locales (APUL) incluent l’ensemble des collectivités territoriales mais aussi les organismes divers d’administration locale. Les collectivités territoriales correspondent aux communes, aux départements et aux régions ainsi qu’à leurs groupements, essentiellement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Les organismes divers d'administration locale (ODAL) regroupent les établissements publics locaux non marchands comme les crèches, les centres communaux d’action sociale, ainsi que certains établissements publics nationaux ayant une action territorialisée (agences de l’eau...). Les ODAL comprennent également d’autres établissements comme les établissements publics locaux d’enseignement (collèges et lycées) ou encore les organismes consulaires (chambres de commerce et d'industrie…). La Constitution (art. 72) garantit aux collectivités territoriales leur libre administration.
Les administrations de sécurité sociale (ASSO), qui regroupent les hôpitaux et l’ensemble des régimes de Sécurité sociale (régimes généraux et régimes spéciaux) ainsi que les régimes de retraite complémentaire et l’assurance chômage.

Le référentiel de la comptabilité nationale est celui de nos engagements européens ; il est identique dans l’ensemble des pays membres de l’Union européenne et fait foi dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. Ce référentiel est le seul qui soit commun à l’ensemble des administrations publiques françaises. La comptabilité nationale permet ainsi d’obtenir le montant global des dépenses et des recettes de l’ensemble des administrations publiques. Il est par conséquent nécessaire de raisonner sur ce périmètre.

L'encadrement européen des niveaux de dette et de déficit public

Les engagements européens de la France, dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance adopté en 1997, portent sur le déficit public et la dette publique.

Afin de préserver l'équilibre financier au sein de l'Union européenne, le déficit public de chacun des États membres ne doit pas excéder 3% du PIB et la dette publique doit être inférieure à 60% du PIB.

Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), signé en 2012, est venu renforcer le cadre européen. Il fixe une règle d’équilibre structurel sur l’ensemble des administrations publiques : le déficit structurel rapporté au PIB d’un État membre ne peut dépasser 0,5% si sa dette est supérieure à 60% du PIB, et 1% si sa dette est inférieure à 60% du PIB.

Pourquoi réaliser un audit des finances publiques ?

Avec cet audit, la Fondation propose une mise au point doublée d’une mise en garde au prochain gouvernement. Les chiffres montrent que l’on court tout droit vers une crise de la dette si l’on ne change pas de trajectoire. Avant même la dissolution du 9 juin, le danger était proche puisque 2023 a été une année de dérapage budgétaire massif : le déficit prévu à 4,4 % du PIB a été relevé, à la surprise générale, à 5,5 %, ce qui a conduit à l’annonce d'un plan d’économies par le gouvernement de G. Attal, mis en suspens avec la dissolution. La Commission européenne l'a bien compris, qui a ouvert, le 19 juin dernier, une procédure pour déficit public excessif contre la France qui peut conduire à des sanctions financières, notamment une amende de 3 à 5 milliards d’euros. Six autres pays sont visés par une procédure équivalente mais la France est devenue la lanterne rouge de l’Europe : en 2024, les prévisions de déficit public des pays de la zone le montrent très clairement. Si l’on ne réalise pas les 30 milliards d’euros d’économies qui étaient prévus pour 2025, notre déficit pourrait se situer autour de 5,6 % du PIB l’an prochain. Espérer redresser nos finances publiques en augmentant la fiscalité est une illusion : la France est déjà le pays qui taxe, et de très loin, le plus. En 2023, notre taux de prélèvements obligatoires s’établissait à 44,8 % du PIB contre 39,2 % dans le reste de la zone euro. Cet écart de taux de prélèvements obligatoires représente 158 milliards d'euros, principalement composé des impôts sur la production et les importations (124 milliards €) et des cotisations sociales effectives (39 milliards €).

La France ne doit pas miser sur l'Europe pour à l'avenir, encore une fois, sauver notre dette : en effet, pour se rassurer, certains estiment que les taux n’ont pas tellement augmenté depuis l’annonce de la dissolution mais c’est en partie grâce à la BCE, qui continue de racheter de la dette française sur le marché secondaire. La Banque centrale ne pourra pas le faire éternellement, dans des proportions de plus en plus importantes. La France pourrait mettre toute la zone euro dans une situation délicate, et une crise de la dette sur la France est un risque systémique : cela pourrait faire exploser la zone euro.

La Fondation IFRAP a alerté depuis la crise du Covid sur le cocktail explosif - inflation, remontée des taux, gestion laxiste des finances publiques à base de « quoi qu’il en coûte » - qui pourrait bien provoquer une augmentation brutale de la charge d'intérêts sur la dette publique, qui rendrait impossible le financement de nos services publics. Le risque ? Une intervention du FMI qui serait une humiliation pour notre pays. Ceux qui proposent de continuer à dépenser sans compter, livrent volontiers un discours anti-marchés. Mais l’accumulation de déficits publics et le gonflement de notre dette mettent justement la France dans les mains des marchés qu’ils font mine de honnir. Notre dépendance aux marchés et aux investisseurs étrangers (ils possèdent plus de 52 % de notre dette négociable) nous met dans une situation de dépendance terrible.

L'évolution des finances publiques depuis 2017

Sur le déficit public. En 2017, il représente 3,4 % du PIB, ce qui n'est pas très loin des exigences du traité de Maastricht. En 2023, on clôture l’année à 5,5 %.
Sur la dette. En 2017, elle est de 98,5 % du PIB ; six ans plus tard, elle culmine autour de 111 % du PIB. Si l’on compare ces chiffres à ceux des autres pays de l’Union européenne, cette trajectoire fait de la France le pire élève de la classe. Et les crises successives n'expliquent pas l'envolée de notre endettement. Les Pays-Bas ont vécu la crise du Covid comme nous, et leur niveau d’endettement s’est amélioré de 10 points depuis 2017. La France avait une dette de 2 262 milliards en 2017 ; six ans plus tard, elle culmine à 3 101 milliards. Soit 839 milliards de dette supplémentaire en six ans, dont seulement un tiers est lié aux crises (Covid, énergie, inflation). C’est la dépense sociale au sens large (Sécurité sociale, Unedic, etc.) qui fait largement déraper la dette. Elle représente, si l’on traite les données correctement, presque la moitié de son augmentation.
Sur les dépenses publiques. Ces dernières restent à un niveau stratosphérique, bien loin du niveau des autres pays européens. Personne n’ose couper dans les dépenses. L’an dernier, elles représentaient 57 % du PIB, contre 49,4 % en moyenne dans l’Union européenne !

La définition, le montant et la répartition des dépenses publiques, en France et dans les autres pays européens, sont présentés dans une autre fiche. Celle-ci explique comment la croissance des dépenses est mesurée et quelle a été leur évolution au cours des dernières années en France et dans les autres pays de l’Union européenne. Il peut en effet résulter d’une inflation plus forte. Or certaines dépenses publiques dépendent mécaniquement de l’évolution des prix, de droit (prestations sociales indexées) ou de fait (achat de biens et services). Pour comparer la progression des dépenses d’une année à l’autre ou d’un pays à l’autre, il est donc souvent préférable de la corriger de l’impact de l’inflation, donc de la mesurer en volume.

En première approximation, le taux de croissance en volume des dépenses est égal à leur taux de croissance en valeur moins le taux de croissance des prix. L’indice du prix du PIB, qui permet de passer de la croissance en valeur à la croissance en volume du PIB, présente théoriquement des avantages importants. En effet les taux de croissance du PIB et des dépenses en valeur étant alors déflatées avec le même indice de prix, leurs taux de croissance en volume sont directement comparables. C’est pourquoi le ministère des finances français privilégie depuis très longtemps l’indice des prix à la consommation (hors tabac), qui a l’avantage d’être bien connu et de ne pas être corrigé après sa publication, au début de l’année qui suit l’année considérée. Sauf mention contraire, la croissance en volume des dépenses publiques est mesurée ici en utilisant l’indice des prix à la consommation (tabac inclus car il n’y a pas de raison de l’exclure).

Une croissance des dépenses publiques durablement supérieure à celle du PIB, en valeur, oblige à relever le taux des prélèvements obligatoires, au risque de dégrader la compétitivité du pays, pour limiter l’aggravation du déficit public. Cependant, la croissance des dépenses publiques est plus stable que celle du PIB, dont les fluctuations sont parfois très fortes. Le suivi année par année du ratio dépenses publiques / PIB est donc parfois trompeur et ne permet pas de caractériser correctement la politique budgétaire.

Le premier graphique montre une forte hausse les années de récession ou de croissance très faible qui n’est pas compensée par une baisse de même ampleur pendant les années de croissance plus soutenue. Le rapport des dépenses publiques au PIB est passé de 55,3 % en 2019 à 61,7 % en 2020 en raison de la hausse de son numérateur et de la baisse de son dénominateur. Il est revenu à 59,6 % en 2021 puis 58,4 % en 2022, surtout du fait de l’augmentation du PIB, enfin à 56,9 % du PIB en 2023.

En valeur, le taux de croissance des dépenses publiques était légèrement supérieur à 4,0 % dans les années 2000 et a nettement ralenti à partir de 2010. Sur la période 2011-2019, il a été nettement plus faible (en moyenne 2,0 % par an). Le taux de croissance en volume des dépenses a fortement varié certaines années parce que l’inflation a été beaucoup plus forte (en 2008, 2011 et 2018) ou plus faible (en 2009 et 2024) que prévu. En lissant ces fluctuations dues aux « surprises d’inflation », la croissance en volume des dépenses publiques était comprise entre 2 et 3 % dans les années deux mille et a été ramenée à 0,8 % dans les années 2011 à 2019. Source : Insee, FIPECO. L’inflexion des dépenses au cours des années 2010 résulte pour partie de la baisse des charges d’intérêt constatée depuis 2008 malgré l’augmentation de la dette.

La croissance des dépenses publiques primaires (hors intérêt) est passée, en volume et en moyenne annuelle, de plus de 2,0 % dans les années 2000 à 1,1 % dans les années 2011-2019. La croissance des dépenses des administrations publiques locales (APUL) depuis 2000 est en partie imputable au transfert de nouvelles compétences et de nouvelles charges par l’Etat aux collectivités locales. Le graphique suivant présente l’évolution en valeur des dépenses des administrations publiques centrales (APUC : Etat et organismes divers d’administration centrale), locales (APUL) et sociales (ASSO). Les dépenses en valeur des APUL ont longtemps été très dynamiques, mais elles ont enregistré une nette inflexion à partir de 2014, sous l’effet de la baisse des dotations de l’Etat. Les dépenses des administrations publiques centrales (Etat et organismes divers d’administration centrale) sont marquées par un ralentissement de 2011 à 2018.

Évolution des dépenses des administrations publiques centrales, locales et sociales

Source : Insee, FIPECO ; dépenses en valeur. De 1997 à 2024, en pourcentage du PIB, les dépenses publiques ont diminué en Suède (de près de 10 points) et aux Pays-Bas. Elles sont restées à peu près au même niveau en Allemagne et en Pologne (sauf en 2024 pour cette dernière).

Les dépenses de l’État représentent la manière dont l’État utilise ses recettes fiscales et non-fiscales. La répartition des dépenses de l’État en « missions » existe depuis la mise en place de la Loi Organique relative aux Lois de Finance (LOLF) en 2006. Le graphique suivant retrace la répartition des dépenses de l’État par mission, comme prévu par le budget 2024. En 2024, la mission la plus coûteuse est celle liée aux remboursements et dégrèvements de l’État. Cette mission représente les dépenses liées à des situations où l’État restitue des impôts et des taxes à des contribuables ou des situations où l’État ne recouvre pas certaines créances des contribuables. Le montant de cette mission était de 140 milliards d’euros.

Répartition des dépenses de l'État par mission (budget 2024)

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