La mise en place historique de la prime/du contingentement laitier (quotas) en 1984

Une génération d'éleveurs laitiers aura vécu sous le régime d'un contingentement de la production. LES QUOTAS LAITIERS N'EXISTENT PLUS DEPUIS LE 1ER AVRIL. Pendant trente et un ans, cette limitation de l'offre a été l'un des symboles de la politique agricole commune de l'Union européenne.

Avant 1984, la production de lait était largement excédentaire. Face à l’effondrement des prix et par souci d’économie budgétaire, l’Union européenne achetant les excédents pour préserver les éleveurs de vaches laitières, l’exécutif européen propose l’instauration de quotas pour contrôler la production afin d’équilibrer l’offre et la demande, et ainsi de maintenir les prix.

Contexte et genèse : l'OCM lait et la crise des excédents

La première organisation commune des marchés, l'OCM lait, est née en 1968. Elle reposait sur trois mécanismes : un prix indicatif identique pour tous les pays, un soutien des prix grâce à l'intervention, et la préférence communautaire au moyen de taxes aux frontières et de restitutions à l'exportation.

Dans les années 1970, les aides à la modernisation liées aux "plans individuels de développement" ont connu un énorme succès en production laitière. Des gains de productivité étaient facilement accessibles sans augmentation de surface, grâce à la sélection génétique et à l'intensification des rations alimentaires, explique Jean-Christophe Kroll, professeur émérite à l'Agrosup-Dijon.

Dans les années 1970, les marchés mondiaux restent très porteurs pour une Europe qui devient alors le premier exportateur de produits laitiers. Mais au début des années 1980 intervient un retournement de la conjoncture. Les rigueurs budgétaires, imposées par les politiques des États-Unis et du Royaume-Uni, enclenchent une récession de la demande mondiale à tous les niveaux. Les pays endettés importent moins et l'URSS, gros client de l'Union européenne, est en crise.

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Les cours mondiaux s'effondrent (moins 50 % entre 1982 et 1983) et le coût des restitutions pour dégager les excédents européens explose. Fin 1983, les stocks de poudre 0 % s'élèvent à 983 000 t, ceux du beurre à 700 000 t. Cette même année, les excédents représentent environ 20 % des livraisons. Les dépenses pour soutenir le marché laitier européen absorbent à elles seules 42 % du budget de la section garantie du Feoga.

Mesures préalables et impuissance des outils existants

En 1977, un règlement instaure la taxe de coresponsabilité. Une mesure qui consistait à faire participer financièrement les producteurs à l'écoulement des excédents à l'export mais aussi sur le marché intérieur (beurre pâtissier, lait dans les écoles). Il s'agissait d'un prélèvement sur chaque litre de lait livré, fixé entre 0,5 et 4 % du prix indicatif. Cette taxe s'est rapidement avérée inopérante pour résoudre durablement le déséquilibre du marché et son coût budgétaire.

La Commission a dû envisager d'autres voies. « Les débats entre la Commission et le Conseil ont été vifs et en rappellent d'autres plus récents, se souvient Jean-Christophe Kroll. Le commissaire agricole, un Danois hostile à toute maîtrise de la production, proposait une baisse du prix d'intervention de 30 % qui devait éliminer les producteurs les moins compétitifs. Craignant les conséquences politiques d'une baisse de prix aussi brutale, le Conseil des ministres de l'Agriculture préférait un système de quotas. L'option très libérale d'une baisse importante du prix du lait aurait rapproché le prix européen de celui du marché mondial et peut-être relancé la consommation intérieure. Enfin, quelques économistes craignaient déjà qu'une baisse des prix encourage certains éleveurs, les plus compétitifs, à augmenter leur production pour amortir leurs coûts fixes.»

Décision de 1984 : instauration des quotas laitiers

De Michel Rocard, alors ministre de l'Agriculture et président du Conseil, c'est la politique des quotas qui l'a emportée. En 1984-1985, première année d'application des quotas, la quantité globale de référence devait diminuer de 4,1 % par rapport à la quantité livrée en 1983. Elle fut répartie entre les dix États membres de l'époque mais de façon variable en fonction de leur niveau d'autosuffisance : - 2 % pour la France, - 6,4 % pour les Pays-Bas et + 7 % pour l'Italie.

La mise en place de quotas laitiers, après ceux déjà mis en place sur le sucre, marque une vraie révolution dans l’approche de l’agriculture européenne. Pour résumer, depuis 1962, l’Europe garantissait des prix élevés aux agriculteurs quelles que soient les quantités produites. Fixer des quotas c’est finalement garantir des prix mais jusqu’à un certain niveau pour limiter les dépenses de la PAC et éviter la surproduction.

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Application, gestion et pratiques accompagnant les quotas

Au début, les références individuelles étaient gérées par les laiteries. Une marge de manoeuvre qui a permis parfois de favoriser certains producteurs au détriment d'autres. Les éleveurs eux-mêmes ont usé de stratégies pour éviter les pénalités : tank à roulettes, location occulte de quotas, etc. L'Onilait de l'époque a eu aussi une fonction de gendarme. Enfin, les interprétations à géométrie variable des commissions mixtes, pour attribuer des références aux éleveurs prioritaires, ont parfois créé des malentendus et des sentiments d'injustice.

Outre le lien du quota au foncier, inscrit dans le règlement européen, la France a choisi une gestion administrée stricte des quotas à l'échelle du département. Souvenez-vous : conditions de transfert, prioritaires, seuil de prélèvement, réserves nationale et départementale, plafond de 200 000 litres, puis de 300 000 litres, voilà le vocabulaire qui a bercé toute une génération de producteurs de lait. Ce choix français a eu des conséquences importantes.

La gestion administrée française, avec des cessations aidées concernant surtout les petites structures et des plafonds de redistribution, a permis une concentration de la production dans les exploitations moyennes. Le blocage du développement des étables de plus de 50 vaches a été très net dans les années qui ont suivi l'arrivée des quotas. Il a repris ensuite dans les départements qui possédaient suffisamment de réserve départementale pour satisfaire les demandeurs de quotas.

Impacts économiques et sociaux des quotas

Car il ne fait aucun doute que la politique de contingentement, associée bien sûr à un mécanisme d'intervention efficace et à la préférence communautaire, a permis de maintenir un certain niveau de prix aux producteurs (entre 2,40 et 2,70 F/l). Cela n'a pas empêché une restructuration massive dans les années qui ont suivi les quotas. La baisse annuelle du nombre des exploitations, d'environ - 4,5 % par an de 1970 à 1984, atteint - 9 % de 1984 à 1992.

En 1996, il ne reste plus qu'environ 150 000 exploitations laitières. L'étable moyenne est passée, en douze ans, de 17 à 29 vaches. Cette hémorragie, au bénéfice des exploitations moyennes, s'explique par les nombreux plans d'aide à la cessation d'activité laitière. Ces volumes libérés ont donné un peu d'air aux éleveurs laitiers prisonniers des quotas. Il faut ajouter que les éleveurs ont vite perçu la sécurité qu'apportait cette politique en matière de volatilité des prix.

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Résultats pour le budget européen et le marché mondial

Après une première baisse en 1984 et 1985, la collecte européenne repart à la hausse en 1987. Pour la Commission, il est évident que les quantités de références ont été fixées à un niveau trop haut et un durcissement de l'OCM lait est engagé : réduction des quotas de 8,5 % sur deux ans, associée à un accès à l'intervention rendu plus difficile par le système de l'adjudication. Cette politique finira par porter ses fruits.

« À partir de 1992, les stocks de produits laitiers européens resteront en dessous de la barre des 200 000 t. Les excédents structurels sont résolus. Début 2000, les dépenses du Feoga garanti pour soutenir les produits laitiers sont à moins de 5 %. Sur une longue période, il est incontestable que d'un point de vue budgétaire, la politique des quotas a été une réussite.»

Les quotas ont effectivement permis des économies au budget européen, mais ils ont aussi largement participé à l'assainissement du marché mondial à partir des années 1990. L'Europe a abandonné ses parts de marché à des concurrents qui se sont empressés de les récupérer pour devenir des leaders à l'exportation : la Nouvelle-Zélande, l'Australie et, dans une moindre mesure, les États-Unis.

Oppositions, tensions politiques et syndicales

En 1984, la FNSEA, présidée par François Guillaume, est vent debout contre cette mise en place des quotas. Une position plus politique que syndicale. Après le passage d'Édith Cresson au ministère de l'Agriculture, la cogestion ne fonctionne plus et les relations entre la FNSEA et le gouvernement sont exécrables. Deux ans plus tard, devenu ministre de l'Agriculture, François Guillaume participe au renforcement des quotas laitiers.

On le comprend, une telle décision ne satisfait pas les producteurs français en colère quelques jours plus tard. Les manifestations se multiplient, certaines sont très violentes. L’enjeu devient rapidement politique. Les tensions sont fortes et Jacques Chirac est invité à prononcer un discours au congrès de la FNSEA, fin novembre 1985.

Vers la suppression : réformes et libéralisation

Dès les années 2000, l’Union européenne a amorcé une réforme pour sortir progressivement du système. L'instauration des quotas laitiers avait été décidée pour une période de 5 ans. Elle aurait donc dû prendre fin en 1989. Mais, sous l'impulsion de la France en particulier, son abrogation a été plusieurs fois repoussée.

En 1992, le lait est épargné par la réforme de la Pac qui introduisait une diminution des prix sur les céréales et la viande, compensée par des aides directes. Il faudra attendre 2003 (avec effet en 2005) pour que le lait subisse cette même politique. Par la suite, c'est le système des prix garantis lui-même qui a été progressivement supprimé. Le prix de vente des productions agricoles se fixait non plus par une décision européenne mais par le marché, en fonction de l'offre et de la demande.

Les quotas ont été totalement supprimés le 1er avril 2015. Depuis, le marché laitier européen est libéralisé, soumis aux lois de l’offre et de la demande. Les éleveurs européens peuvent maintenant produire autant de lait qu’ils le souhaitent sans risque de sanction.

Conséquences immédiates et enjeux contemporains

La fin des quotas laitiers entraîne automatiquement une augmentation de la quantité globale de lait mise sur le marché. Les prix vont ainsi diminuer et la disparité entre les pays européens s’accentuer. Toutefois, cette suppression satisfait de nombreux États membres. En Allemagne, c’est la fin des sanctions après 21 dépassements de son quota et le paiement de près de 2 milliards d’euros de sanctions. L’Irlande espère accroître sa production de 50% d’ici 2020. Le commissaire à l’agriculture, l’irlandais Phil Hogan, parle « d’une chance en termes de croissance et d’emploi. »

Les regards sont tournés vers la Chine où le consommateur a soif de lait étranger depuis les nombreux scandales sanitaires. De plus, la conjoncture mondiale est favorable : les éleveurs bénéficient d’une légère réduction de leur coût avec la faiblesse du prix du pétrole et une modération des cours des céréales. L’Europe bénéficie également de la baisse de l’euro pour doper ses exportations.

La fin des quotas laitiers inquiète les agriculteurs français. Avec 65 000 éleveurs, 200 000 emplois directs et près de 25 milliards de litres de lait mis en cuve l’an dernier, la filière pèse lourd. Les producteurs craignent que le dispositif qui garantissait une stabilité des prix leur échappe. Depuis 5 ans, ils sont liés avec leur laiterie par un contrat fixant les volumes avec une part d’incertitude sur les prix. Maintenant, ces prix vont dépendre de l’évolution des cours internationaux.

Perspectives et débats

Les syndicats professionnels vont dans le même sens. Sur le long terme, personne n’est capable de réellement mesurer l’impact de la fin des quotas. La baisse des prix serait perceptible uniquement si l’offre de production de lait était supérieure à la demande. Après avoir vu ses exportations augmenter en 2010, 2011 et 2012, la Commission européenne estime une nouvelle croissance des importations mondiales de 2,1% par an en moyenne, dont le secteur laitier européen serait l’un des gagnants.

De même, seulement cinq États membres ont dépassé leur quota tandis que la production totale de l’Union européenne reste inférieure à 6% du seuil global des anciens quotas. Le scénario d’un retour aux excédents et d’une baisse des prix est ainsi peu probable. La réinstauration des quotas européens étant difficilement envisageable, d'autres réformes de la PAC sont-elles possibles pour faire face à la chute des prix du lait ? Plusieurs syndicats français souhaitent qu'un autre mécanisme européen soit mis en place en cas de crise de surproduction.

Pour résumer, les quotas laitiers ont été instaurés en 1984 par la Communauté économique européenne (CEE) pour réguler la surproduction de lait. Leur objectif était de stabiliser les marchés, garantir un revenu équitable aux producteurs et éviter les excédents coûteux. Chaque pays membre recevait une quantité maximale de production, répartie entre les exploitations. Les producteurs dépassant leur quota étaient pénalisés par une « taxe superprélèvement ».

Ce système a été très efficace pour limiter les surplus, stabiliser les prix et, en France, maintenir l’élevage laitier dans les territoires et en particulier en montagne. Mais il a aussi figé la production et a été critiqué pour son manque de souplesse face aux évolutions du marché mondial.

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