Programmation des Finances Publiques : DĂ©finition et Enjeux
En France, une loi de programmation des finances publiques (LPFP) est une loi ordinaire ayant pour objectif de planifier à moyen terme les recettes et les dépenses de l'État, de la sécurité sociale et des collectivités territoriales. Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Les LPFP ne sont pas des lois de finances et ne remettent pas en cause le principe de l'annualité budgétaire.
Elles définissent, sur trois années minimum, la trajectoire financière des administrations publiques (l’État et ses opérateurs, les collectivités territoriales et leurs opérateurs et les administrations de sécurité sociale). Elles fixent le cadre financier général de l'ensemble des administrations publiques (État, organismes divers d'administration centrale, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale).
Bien qu’elle n’ait pas de caractère contraignant, la trajectoire définie par les LPFP est une référence, rappelée chaque année dans la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale. Elle permet ainsi d’éclairer le Parlement sur la situation des finances publiques par rapport à l’objectif initial du Gouvernement.
Le Haut conseil des finances publiques (HCFP) contrôle le respect de cette trajectoire chaque année dans le cadre de l’examen du projet de loi relative aux résultats de gestion et portant approbation des comptes de l’année. La LPFP définit la trajectoire pluriannuelle des finances publiques jusqu'en 2027 qui servira de référence pour les prochains exercices budgétaires et les moyens qui permettront de la respecter.
Après une succession de crises ayant dégradé la situation des finances publiques, la LPFP 2023-2027 fixe une trajectoire globale de finances publiques et prévoit de ramener le déficit public à 2,7% du PIB à horizon 2027.
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Elle définit parallèlement une trajectoire de désendettement avec pour objectif de diminuer le ratio de dette publique de 111,8 % du PIB en 2022 à 108,1 % en 2027.
La LPFP définit plusieurs outils de gouvernance qui lui permettent d’analyser la qualité de la dépense, d’assurer une meilleure gestion des finances publiques et de verdir les dépenses de l'Etat.
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a inscrit dans la Constitution que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».
La première loi de programmation est datée du 9 février 2009 et porte sur les années 2009-2012. La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a inscrit dans le droit français cette obligation née du TSCG et précisé les dispositions de la Constitution relatives aux lois de programmation.
Enfin, la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a modifié celle de 2012 et l’a insérée dans la loi organique du 1er août 2001 sur les lois de finances (LOLF). Les nouvelles dispositions qui résultent de la loi organique de décembre 2021 étaient pour la plupart applicables à partir du dépôt du projet de loi de finances pour 2023. Cette fiche présente les lois de programmation telles qu’elles résultent de ces nouvelles dispositions.
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La loi de programmation des finances publiques détermine, pour l'ensemble de la période de programmation, une prévision d'évolution exprimée en volume ainsi qu'une prévision exprimée en milliards d'euros courants du montant des dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d'investissement ».
L’article 1D prévoit que la loi de programmation des finances publiques peut comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion.
Les montants des déficits, dettes, dépenses et recettes des administrations publiques et de leurs sous-secteurs (administrations publiques centrales, locales et sociales) qui sont fixés dans les lois de programmation correspondent à l’application des normes de la comptabilité nationale pour enregistrer les opérations de ces organismes.
L’Unedic et les régimes complémentaires de retraite, gérés par les partenaires sociaux, disposent aussi d’une assez grande autonomie par rapport à l’Etat pour déterminer leurs cotisations et prestations.
Même si le Parlement ne les rend pas juridiquement contraignantes, les lois de programmation pluriannuelles des finances publiques sont tout de même utiles et nécessaires pour fixer des orientations ayant un minimum de crédibilité et coordonner les décisions des responsables budgétaires des administrations publiques.
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Les nouvelles règles budgétaires européennes étant plus complexes que les précédentes, la réforme de 2021 de la loi organique ne pouvait pas simplifier la programmation des finances publiques et a surtout ajouté un objectif supplémentaire d’évolution des dépenses publiques.
Certaines administrations publiques, notamment les collectivités locales ou les régimes complémentaires de retraite, disposent d’une autonomie qui leur permet de prendre des mesures éventuellement contraires à la programmation des finances publiques. Les lois de programmation des finances publiques n’ont pas une autorité juridique supérieure à celle des lois de finances annuelles, qui peuvent donc toujours comprendre des dispositions contraires à la programmation pluriannuelle.
Objectifs et leviers de la LPFP 2023-2027
La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 a pour objectif de proposer une trajectoire permettant de réduire le déficit public, de maîtriser la dépense publique et de stabiliser les prélèvements obligatoires, tout en finançant plusieurs priorités :
- Soutenir la compétitivité des entreprises
- Tendre vers le plein emploi
- Assurer les transitions écologique et numérique
La trajectoire du solde public sera atteinte en mobilisant deux leviers :
- La stabilisation du taux de prélèvements obligatoires à 44,4 % du PIB
- La réduction de la part des dépenses publiques dans le PIB
Évolution du solde public (en point de PIB - 2017 à 2027)
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Taux de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires (en point de PIB)
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Outils de gouvernance des finances publiques
La LPFP définit plusieurs outils de gouvernance qui lui permettent d’analyser la qualité de la dépense, d’assurer une meilleure gestion des finances publiques et de verdir les dépenses de l'Etat.
Qualité de la dépense et respect de la trajectoire des finances publiques
La LPFP institue un dispositif de revues de dépenses, articulé avec la procédure budgétaire et le calendrier parlementaire. Ces revues des dépenses consistent à évaluer de manière approfondie des modalités d’intervention publique et des dépenses qui y sont associées, sous l’angle de leur pertinence, de leur efficacité et de leur efficience.
Par exemple, en 2023, des revues de dépenses ont été réalisées sur l’adaptation de la fiscalité aux exigences de la transition écologique et l’efficience de la politique du logement.
Elles permettent d’analyser la qualité de la dépense et de documenter les économies nécessaires au respect de la trajectoire des finances publiques.
Gestion des finances publiques
La LPFP définit une nouvelle norme de dépenses pour l’État, appelée « périmètre des dépenses de l’État », qui intègre la quasi-totalité des dépenses hors charges de la dette. Cette norme renforce le suivi global et le pilotage des dépenses.
Elle reconduit le mécanisme de plafonnement des taxes affectées.
Elle encadre dans la durée les dépenses fiscales, sociales et des aides aux entreprises nouvellement créées.
Portée juridique et limites des LPFP
N'étant pas contraignantes pour la procédure de préparation et d'adoption du budget annuel, elles ont une portée juridique relativement faible. En pratique, le Conseil constitutionnel ne censurera probablement jamais une loi de finances parce qu’elle ne respecte pas la loi de programmation pluriannuelle et ne censurera pas non plus une loi de programmation parce qu’elle ne respecte pas les règles budgétaires européennes.
A défaut d’une réforme constitutionnelle précisant qu’elles ont une autorité supérieure à celle des lois financières annuelles, les lois de programmation ne sont donc pas contraignantes. Elles ont ainsi très rarement été respectées au-delà de la première année.
C’est pourquoi, de nombreuses propositions ont été faites au cours des 15 dernières années pour réviser la Constitution et rendre les lois de programmation contraignantes.
Le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027
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