Programme d'Emmanuel Macron : fiscalité des entreprises et mesures économiques

Partant des annonces faites au cours de la campagne présidentielle de 2017, ce billet présente les principales mesures fiscales décidées au cours de l’actuel quinquennat, leur impact budgétaires et leurs effets économiques et sociaux.

Objectifs généraux et contexte budgétaire

Emmanuel Macron, le candidat d’En marche, qui a remporté l'élection présidentielle face à Marine Le Pen, promet une grande « transformation » s’il est élu. Au niveau économique, Emmanuel Macron propose un plan d'économie de 60 milliards € sur la durée du quinquennat en réduisant notamment 120.000 postes de fonctionnaires (non-renouvellement de certains départs à la retraite). Ces économies doivent permettre de respecter le plafond de déficit à 3% du PIB, tout en se basant sur des hypothèses de croissance réalistes (1,4% en 2017, 1,8% en 2022).

Le programme d'En Marche prévoyait la transformation du CICE en « allégements de charges pérennes ». Cette transformation a été mise en œuvre par la loi de finances pour 2019 qui a transformé le CICE en allégement pérenne de charges sociales patronales. En 2019, les entreprises ont bénéficié à la fois du remboursement du CICE sur les salaires de 2018 (et d’années antérieures) et des allégements de charges sur les salaires de 2019. Le déficit public a ainsi été ponctuellement majoré d’environ 20 Md€.

On notera seulement que le coût budgétaire de l’ensemble des mesures fiscales décidées au cours de ce quinquennat (pas seulement celles présentées ici) est d’environ 44 Md€ en 2022 et qu’il n’a pas été compensé par des économies équivalentes sur les dépenses publiques.

Baisse du taux de l’impôt sur les sociétés (IS)

Le programme d’En Marche annonçait la baisse du taux normal d'impôt sur les sociétés de 33,33% à 25% sur la durée du quinquennat. Cette mesure a été inscrite dans la loi de finances initiale pour 2018 avec un calendrier de réduction progressive de ce taux jusqu’à 25,0 % en 2022. La trajectoire de baisse du taux d’impôt sur les sociétés (IS) a bien été votée, le faisant ainsi passer progressivement de 33,1/3 % en 2018 à 25 % en 2022, le gouvernement a été forcé de revoir sa feuille de route au cours du quinquennat. Ainsi, à compter du 1er janvier 2019, toutes les entreprises se sont vu appliquer un taux de 31 %, la fraction des bénéfices allant jusqu’à 500 000 euros n’étant imposée, quant à elle, qu’à 28 %.

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Les comparaisons internationales montrent que le taux de l’IS, qu’il s’agisse du taux légal ou du « taux effectif moyen » tenant compte des différences d’assiette, restait en France en 2020 parmi les plus élevés de l’OCDE. Or, l’IS est l’objet d’une intense concurrence entre les pays qui conduit les entreprises à localiser leurs activités, ou leurs résultats fiscaux, dans ceux qui ont les taux les plus bas. L’accord obtenu sous l’égide de l’OCDE en 2021 limitera cette concurrence fiscale, mais le taux minimal de 15 % retenu est bien inférieur au taux français et la définition de l’assiette sur laquelle il sera appliquée risque de poser de difficiles problèmes d’interprétation et d’application.

Si cette baisse de l’IS favorise l’investissement, si cette hausse de l’investissement favorise la croissance de l’activité économique et profite ainsi à tous les Français, l’effet direct d’une baisse de l’IS est de permettre aux sociétés de distribuer plus de dividendes à leurs actionnaires ou de permettre à ceux-ci de dégager des plus-values plus importantes.

Transformation du CICE et allégements de charges

Le CICE, mesure phare mise en place par François Hollande en 2013, permettait aux entreprises imposées sur leur bénéfice réel de bénéficier d’un crédit d’impôt correspondant à 6 % de la masse salariale éligible. La loi de finances pour 2019 l’a transformé en allégement pérenne de charges sociales patronales. Ainsi, depuis le 1er janvier 2019, les cotisations d’assurance maladie, maternité, décès, etc. ont été modifiées pour refléter cette transformation.

Le CICE était critiqué en raison de sa complexité et de son effet décalé sur la trésorerie des entreprises (pour les plus grandes, il pouvait n’être remboursé qu’au bout de trois ans). Le salaire maximal ouvrant droit au CICE (2,5 SMIC) était trop élevé pour avoir un impact maximal sur l’emploi, ce qui supposerait de viser les salaires proches du SMIC, et trop bas pour améliorer significativement la compétitivité des entreprises soumises à la concurrence internationale, notamment dans les branches industrielles où les rémunérations sont nettement supérieures à la moyenne. La réforme de 2019 n’a contribué que très légèrement à réduire le coût moyen du travail : il a été nettement réduit à proximité du SMIC mais il a été accru pour les salaires supérieurs à 1,6 SMIC.

Selon Coe-Rexecode, la transformation du CICE en baisse de charges alourdirait le coût du travail de 10 milliards par an, malgré des allégements de charges supplémentaires, et ce à cause d'effets induits sur l'impôt sur les sociétés.

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Fiscalité de la production : CVAE, CFE et impôts fonciers

Les impôts sur la production constituent un ensemble hétéroclite de prélèvements sur la masse salariale, sur le foncier et sur diverses autres assiettes comme la valeur ajoutée. La CVAE est un impôt assis sur la valeur ajoutée (VA) et dont le taux dépend du chiffre d’affaires (CA). Ce taux est nul pour un CA inférieur à 0,5 M€ et de 1,5 % pour un CA supérieur à 50 M€ (avant réforme). Certaines activités en sont exonérées. Le total de la CVAE et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) est plafonné en pourcentage de la VA.

Si la CVAE pèse sur les coûts des entreprises, ce n’est pas une charge fixe, contrairement à la plupart des autres impôts sur la production, car il faut vendre pour avoir une valeur ajoutée. En outre, taxer la valeur ajoutée est neutre au regard du choix des facteurs de production (travail et capital).

Les impôts fonciers pourraient être de bons impôts locaux si les valeurs cadastrales retenues pour les liquider n’étaient pas déconnectées des valeurs de marché. Il n’est donc pas sûr que la baisse de la CVAE et des impôts fonciers ait été prioritaire. Cette réforme n’apporte aucune simplification puisque ces impôts subsistent. La baisse de la CVAE ne profite pas aux plus petites entreprises, qui en sont exonérées, et pas spécialement aux entreprises industrielles.

Fiscalité du capital : ISF, IFI, flat tax et traitements des revenus du capital

La promesse de campagne d’Emmanuel Macron de 2017 a été tenue : la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) a été transformée en impôt sur la fortune immobilière (IFI). La loi de finances pour 2018 transforme l’ISF en un impôt sur la fortune immobilière (IFI) pour favoriser l’investissement dans les entreprises. Une décision plus symbolique qu’efficace puisqu’en 2021, un rapport de France Stratégie a démontré que l’impact de cette réforme sur l’investissement dans les entreprises était nul.

En 2017, l’ISF a été payé par 358 000 foyers fiscaux et a rapporté 5,1 Md€ en 2017. L’IFI a été payé par 139 000 foyers et a rapporté 2,1 Md€ en 2019. La concentration du patrimoine des ménages est forte en France (10 % d’entre eux en possèdent environ la moitié), comme dans beaucoup d’autres pays, et la baisse d’un impôt progressif sur ce patrimoine ne peut qu’accroître ces inégalités.

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En 2017, les revenus financiers étaient soumis au barème de l’impôt sur le revenu, mais après un abattement de 40% s’agissant des dividendes. En application de la loi de finances initiale pour 2018, les revenus financiers font désormais l’objet d’un prélèvement forfaitaire unique (PFU) de 30% qui recouvre les prélèvements sociaux au taux de 17,2% et une imposition forfaitaire de 12,8% au titre de l’impôt sur le revenu (les ménages peuvent choisir l’imposition au barème si elle est plus avantageuse). Pour les célibataires dont le revenu fiscal de référence dépasse 250 000 ou 500 000 €, il s’y ajoute la contribution exceptionnelle de 3 ou 4% sur les hauts revenus qui a été créée en 2012. Le coût budgétaire de cette réforme a été estimé à environ 1,5 Md€ dans le projet de loi de finances pour 2018.

Le comité d’évaluation de la réforme de la fiscalité du capital a présenté, dans son rapport d’octobre 2020, une analyse de la mesure symétrique prise en 2012 : passage d’un prélèvement forfaitaire libératoire à une imposition des dividendes au barème de l’impôt sur le revenu. Cette réforme a entraîné une forte baisse des dividendes versés par les sociétés aux ménages si bien que les recettes fiscales ont probablement diminué alors qu’une hausse était attendue. Les deux tiers des dividendes reçus par les ménages en 2018 l’ont été par 0,1% des foyers fiscaux.

Autres mesures fiscales et dispositifs pour les entreprises

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, le gouvernement s’était engagé à supprimer tous les ans des taxes à faible rendement. > Bien que petites, ces taxes nuisaient à la compétitivité des entreprises. Le projet de loi pour la croissance des entreprises (Pacte) a été lancé dès la rentrée de septembre 2017 et visait à révolutionner la vie des entreprises. Pour porter la part des salariés au capital des entreprises françaises à 10 % d’ici à 2030, plusieurs changements ont été mis en place par la loi Pacte, notamment la baisse du forfait social sur les plans d’épargne entreprise (PEE) de 20 % à 10 %.

La loi Pacte a modifié l’épargne salariale, début 2019, afin d’inciter les TPE-PME à associer davantage les salariés à leur performance. La principale mesure a été la suppression du forfait social sur les primes d’intéressement versées par les entreprises jusqu’à 250 salariés, ainsi que sur la participation et sur l’abondement pour celles de 50 salariés au plus. Actuellement, en France les actionnaires salariés représentent 3,4 % du capital des entreprises.

Les actions gratuites ont été modifiées dans la loi de finances pour 2018 : le dispositif a gardé la complexité de la réforme de 2016 qui avait différencié le traitement des plus-values d’acquisition en fonction de leur montant. Depuis le 1er janvier 2018, la flat tax s’applique à toutes les plus-values quel que soit leur montant, seules celles inférieures à 300 000 euros se voient attribuer un abattement de 50 %.

Concernant la concurrence fiscale internationale et la taxation du numérique, face au retard des négociations internationales sur un projet de réforme fiscale internationale des multinationales menées dans le cadre de l’OCDE, le gouvernement a décidé d’imposer à partir du 1er janvier 2019 une taxe nationale sur le numérique, dite « taxe GAFA ». Celle-ci est fixée à un taux de 3 % du chiffre d’affaires numérique et n’a rapporté jusqu’ici que 350 millions d’euros au fisc français. En conséquence, la taxe GAFA a été gelée pour l’année 2020 et n’a jamais été réactivée depuis.

Mesures de simplification, conformité et lutte contre la fraude

La loi pour « un Etat au service d’une société de confiance » promulguée le 10 août 2018 a pour objectif de réconcilier durablement l’administration fiscale et les entreprises. Grâce à la loi, si une entreprise contribuable oublie une pièce justificative ou commet une erreur non intentionnelle concernant une information qu’elle communique à l’administration fiscale, elle peut désormais régulariser sa situation fiscale.

Parallèlement, la loi du 23 octobre 2018 vise une répression plus efficace des entreprises fraudeuses. Désormais, les entreprises poursuivies au pénal ont la possibilité de comparaître immédiatement afin d’éviter un procès judiciaire en acceptant la peine proposée par le Parquet. Le dispositif du verrou de Bercy a été supprimé par la loi de 2018 ; désormais, les dossiers dépassant les 100 000 euros d’impôts cumulés sont automatiquement transmis au Parquet qui décide d’engager ou non des poursuites pénales.

Réponses aux critiques et débats d’experts

Des débats intenses ont accompagné l'évaluation du coût du programme et de sa cohérence budgétaire. Coe-Rexecode a chiffré à 35 mrds les dépenses supplémentaires prévues par le programme d’E. Macron, ce qui ferait exploser le déficit public à 5% en 2018. Dans l'équipe de l'ancien ministre, cette analyse a fait bondir Jean Pisani-Ferry qui a contesté le chiffrage de l'institut. La polémique a donné lieu à des lettres ouvertes et à des réponses techniques entre économistes.

Coe-Rexecode a notamment avancé des évaluations pointant un coût de 9 mrds d’euros pour la substitution entre cotisations salariales et CSG, 10 mrds pour la transformation du CICE en baisse de charges pérennes, et 12 mrds supplémentaires pour l’assurance chômage universalisée et la prise en charge des prothèses auditives et dentaires. Au total, selon cet institut, cela ferait 35 mrds non financés.

Dans l'équipe de Macron, il a été soutenu que le phasage des mesures-investir d'abord, économiser ensuite-et la mise en œuvre d’un plan d’économies de 60 Md€ permettraient de tenir l’objectif de déficit public. Michel Didier reconnaissait cependant la possibilité qu’Emmanuel Macron doive modifier son programme pour respecter ses engagements européens.

Mesures complémentaires pendant la mandature : crise sanitaire et soutien aux entreprises

Pour tenter de soutenir les entreprises face à la crise sanitaire, le gouvernement a mis en place dès mars 2020 un vaste plan de sauvetage grâce à des mesures d’urgence. Outre l’activité partielle, certaines mesures étaient destinées à soutenir la trésorerie des entreprises (report du paiement des cotisations salariales et patronales et des charges fiscales, prise en charge des loyers, des coûts fixes, etc.). D’autres ont été accordées sous forme de subventions (fonds de solidarité allant jusqu’à 1 500 euros, avances remboursables, etc.).

Présenté en septembre 2020, le volet compétitivité comprend entre autres une baisse des impôts de production de 10 milliards d’euros : la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) a été supprimée, faisant passer son taux de 1,5 % à 0,75 %. Par ailleurs, la valeur locative de l’établissement industriel (taxe foncière et contribution foncière des entreprises, CFE) a été divisée par deux. Par ailleurs, un nouveau crédit d’impôt pour la rénovation énergétique des locaux des TPE-PME a été mis en place en octobre 2020.

Effets redistributifs et sociaux

Le programme d’En Marche annonçait une « amélioration du pouvoir d’achat de tous les travailleurs » grâce à une réduction des cotisations sociales payées par les salariés, les fonctionnaires et les indépendants. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu une réduction des cotisations salariales en deux étapes : suppression des cotisations à l’assurance maladie qui subsistaient, au taux de 0,75 %, et d’une partie des cotisations à l’assurance chômage (1,45 point) le 1er janvier 2018 ; suppression du reste des cotisations d’assurance chômage (0,95 point) le 1er octobre 2018. Le gain de pouvoir d’achat pour les salariés a donc été de 1,45 % du salaire brut, soit 1,8 % du salaire net.

Pour les fonctionnaires et les indépendants, dont les cotisations sociales avaient des taux différents, les mesures prises ont eu un impact à peu près neutre sur leur pouvoir d’achat en moyenne mais positif pour les plus modestes. En revanche, les revenus du capital et les pensions de retraite ont été réduits du fait de la hausse de la CSG (sauf pour les retraités les plus modestes). Du fait de la baisse en deux étapes des cotisations salariales et de la hausse de la CSG, elle a réduit le déficit public en 2018.

Investissement public et transition écologique

Le candidat proposait un plan d'investissement public de 50 milliards d'euros sur la période du quinquennat, "en plus du soutien fiscal à l'investissement privé". Il souhaite consacrer 15 milliards d'euros à la transition écologique et énergétique. Depuis 2014, la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE) comprend une « composante carbone » exprimée en euros par tonne de CO² émise du fait de la combustion de ces combustibles. La taxation du carbone et les marchés de quotas sont pourtant les meilleurs instruments pour réduire les émissions de CO² car ils permettent de répartir efficacement les efforts de réduction de ces émissions.

La TICPE pèse ainsi plus fortement sur les ménages modestes. Le produit de la taxe carbone pourrait toutefois être utilisé pour réduire d’autres prélèvements obligatoires, ou financer des dépenses, de sorte d’atténuer les effets de cette hausse des coûts pour les ménages. Une étude du conseil d’analyse économique a ainsi montré que des transferts aux ménages en fonction de leur revenu ou de leur zone d’habitation permettrait de largement atténuer l’impact de son relèvement.

Mesures structurelles et réformes de long terme

Le candidat souhaitait également engager des réformes structurelles : suppression du RSI et intégration au régime général, réforme des retraites par une unification et une harmonisation des régimes, renforcement de l’Europe avec la création d’un budget et d’un ministre des Finances de la zone euro, réforme de l’assurance-chômage (ouverture aux démissionnaires et indépendants, nationalisation de l’Unédic), et mesures pour favoriser la formation et l’emploi (sécurité professionnelle, bonus-malus, renforcement des conseillers Pôle emploi).

Sur la fiscalité locale, la loi de finances initiale pour 2018 a prévu que les ménages dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 27 000 € (célibataires) ou 43 000 € (couple), soit 80 % des foyers fiscaux, ne paient plus de taxe d’habitation sur leur résidence principale en 2020. Cette réduction de la TH a pris la forme d’un dégrèvement à la charge de l’Etat, ce qui signifie que celui-ci s’est substitué aux ménages pour verser la TH aux communes ou à leurs groupements. La perte de recettes pour les administrations publiques résultant de ces dispositions était estimée à 10 Md€ par an à partir de 2020.

Tableau synthétique des principales mesures et impacts

Points de vigilance et limites observées

• Le coût cumulé des mesures fiscales non compensées (environ 44 Md€ en 2022) pèse sur la trajectoire budgétaire.
• La transformation de l’ISF en IFI et l’instauration du PFU ont soulevé des doutes sur leur efficacité réelle pour réorienter l’épargne vers l’économie productive.
• La baisse de l’IS tend à bénéficier d’abord aux actionnaires et peut accroître les inégalités de patrimoine si elle n’est pas accompagnée de mesures redistributives.
• La réforme du CICE vers des allègements pérennes a eu des effets contrastés sur le coût moyen du travail selon les niveaux de salaire.
• La taxe GAFA, pensée comme une solution nationale, a rapporté peu et a été gelée en attendant des accords internationaux.
• Les mesures de soutien durant la crise sanitaire ont entraîné des dépenses exceptionnelles mais incluses dans un objectif de soutien à la trésorerie et à l’emploi des entreprises.

Commentaires d’experts et controverse

Le chiffrage et la soutenabilité du programme ont donné lieu à une bataille d'analyses entre think tanks et économistes. Coe-Rexecode, l’Institut Montaigne et d’autres ont pointé des mesures non financées. Jean Pisani-Ferry, conseiller d'Emmanuel Macron, a critiqué ces chiffrages et engagé un débat technique. Les critiques ont porté sur le phasage des mesures, le réalisme des économies annoncées et l’impact sur le déficit public.

Comme l'ont fait tous les présidents depuis Mitterrand, Emmanuel Macron aura dû arbitrer entre promesses de campagne, contraintes européennes et réalités budgétaires, parfois en modulant calendriers et modalités d'application.

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