Qui finance la retraite des fonctionnaires en France ?

Le financement des retraites des fonctionnaires en France est un sujet complexe, souvent débattu et scruté de près. Cet article vise à éclairer les mécanismes de financement, les particularités du régime de retraite des fonctionnaires, et les enjeux financiers associés.

Dans un système par répartition, les pensions sont financées par les cotisations. Cependant, en 2024, face aux 402,2 milliards d'euros de prestations légales, on ne compte que 271,1 milliards d'euros de cotisations. Alors, qui finance le reste ?

Le reste est financé par divers moyens :

• 7,8 milliards d'euros de subventions d’équilibre aux régimes déficitaires,
• 16,8 milliards d'euros de cotisations des autres branches de la Sécurité sociale qui sont reversées aux retraites,
• 56,6 milliards d'euros d'impôts et taxes affectées,
• Mais surtout, 52 milliards d'euros de subventions d’équilibre aux régimes de la fonction publique, ce qui correspond à 14 000 € par retraité.

Cette subvention, qui n’est pas clairement identifiée, devra être au cœur du rapport de la Cour des comptes qui doit être rendu le 19 février prochain sur l’état financier de notre système de retraites. L'objectif est de mettre en lumière le déficit du régime de retraite de la fonction publique et ses conséquences sur le déficit public.

Trop longtemps, le diagnostic sur l’équilibre du système de retraite a reposé sur le rapport annuel du Conseil d'Orientation des Retraites (COR), instance composée de représentants des partenaires sociaux, des administrations et de députés et sénateurs qui ont renâclé à évaluer le poids de retraites publiques au sein du système de retraites. Ce refus s’explique aussi par l’organisation particulière du régime de retraite des fonctionnaires d’État : contrairement aux autres régimes, celui-ci n’est pas une caisse de retraite, mais un compte du budget général qui retrace les dépenses et les ressources afférentes aux pensions.

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Directement financé par le budget de l’État, ce compte d’affectation spéciale ne permet ni d’identifier un solde avant subvention d’équilibre ni un besoin de financement, laissant à penser que, contrairement aux autres régimes de retraite, le régime de la Fonction Publique d'État (FPE) serait équilibré.

Voici les chiffres que le rapport de la Cour doit d’urgence faire connaître aux Français à partir des résultats publiés par la commission des comptes de la Sécurité sociale pour enfin prendre conscience de l’état de notre système de retraite.

Subvention d'équilibre aux régimes de retraite des fonctionnaires

La différence entre prestations et cotisations s’explique d’abord par la subvention d’équilibre qui abonde les régimes de retraite de la fonction publique. En effet, les cotisations - notamment l’employeur - qui financent les régimes de retraite des fonctionnaires ne peuvent pas être considérées comme de réelles cotisations étant donné leur niveau particulièrement élevé.

Pour illustrer ces écarts, voici un tableau comparatif des taux de cotisation :

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On constate un écart de 57,49 points entre un salarié du privé et un fonctionnaire d’État, 14,86 points entre un salarié et un fonctionnaire local ou hospitalier. Dès 2025, ces écarts devraient d’ailleurs s’accroître, la LFSS pour 2025 ayant acté une augmentation de 4 points des cotisations employeur de l’État, des collectivités locales et hospitalières : la cotisation retraite totale passera ainsi à 89,38 % pour les fonctionnaires d’État, 141,17% pour les militaires et 46,75% pour les collectivités et hôpitaux.

Pour ces derniers (collectivités et hôpitaux), c’est une hausse de 12 points qui est prévue au total jusqu’en 2028. Face aux protestations, l’État s’est engagé à en compenser une partie, ce qui va aggraver l’opacité du financement.

Il conviendrait de retenir comme cotisation les seules cotisations à hauteur de 28% comme dans le secteur privé : c'est ce qui est aussi le taux retenu depuis la réforme des retraites de 2014, comme un maximum pour assurer la soutenabilité du système de retraites et qui place la France parmi les pays de l’OCDE qui acquitte le plus de cotisations retraite. On doit considérer que les cotisations au-delà de ce seuil de 28% sont une subvention d’équilibre au régime de retraite. C’est d’ailleurs ce qui définit une subvention d’équilibre que d’équilibrer les charges de toute nature, ce qui n’est pas le cas d’une cotisation.

Dans ce contexte, il est possible de reconstituer les versements aux régimes de retraite publics au-delà du taux de 28%. À noter que le PLFSS 2024 a modifié le schéma de financement des régimes spéciaux mis en extinction par la dernière réforme des retraites (et des anciens régimes spéciaux fermées). Désormais, au lieu de recevoir une subvention d’équilibre de l’État, ces régimes seront équilibrés en dernier ressort par la CNAV qui percevra une compensation sous forme de fraction de TVA.

Voici une liste des impôts et taxes qui financent le déficit des régimes de retraite :

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• La Contribution Sociale Généralisée (CSG) est versée au Fonds de Solidarité Vieillesse (FSV) et sert à financer les prestations de solidarité du système de retraite.
• La Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) sert à financer les exonérations de charges décidées par l’État pour favoriser la compétitivité des entreprises, tout comme la taxe sur les salaires et la Contribution Sociale de Solidarité des Sociétés (C3S) qui sont des impôts de production.
• Les autres impôts et taxes financent directement le déficit des régimes de retraite :
  • La Contribution Tarifaire d’Acheminement (CTA) sert à financer le déficit du régime des industries électriques et gazières.
  • Les droits sur les boissons servent à financer le déficit du régime des non-salariés agricoles (MSA).

Enfin, il y a 16,8 milliards d'euros de transferts des autres branches des administrations sociales (CNAM, CNAF, Unedic, …). De l’Unedic vers l’Agirc-Arrco : 3,8 milliards d'euros couvrent la validation des périodes de chômage par l’Agirc-Arrco. Il convient d’y ajouter 0,1 milliard de l’Unedic vers l’Institution de Retraite Complémentaire des Agents Non Titulaires de l’État et des Collectivités publiques (IRCANTEC).

Il faut aussi considérer les transferts suivants :

• Famille : 10,9 milliards d'euros pour la prise en charge par la branche famille des majorations de retraite pour enfants et de l’Allocation de Veuvage.
• Cnam : 1,1 milliard d'euros pour la prise en charge par l’Assurance-maladie d’une fraction des cotisations retraite des professionnels et auxiliaires médicaux et de la prise en charge au titre du fonds amiante.
• À ces transferts, il faut aussi ajouter les 783 millions d'euros qui restent à la charge de la CNAV au titre de la non-compensation intégrale des exonérations de charges Agirc-Arrco.

Un système de retraites gravement en déficit

Ainsi, si on considère le solde du système de retraite, avant subventions d’équilibre de l’État aux régimes de la fonction publique et aux régimes spéciaux et avant transferts des autres branches de la Sécurité sociale, il apparait en déficit de 82,6 milliards d'euros dont les trois quarts (60 milliards d'euros) sont dus au déficit des retraites aux régimes spéciaux, et 52,9 milliards d'euros à celui de la fonction publique. Cela représente un tiers du déficit de l’État (166 milliards en 2024).

On est loin de l’image d’un système des retraites à l’équilibre financier donnée par le COR dans ses rapports annuels. À cause d’une combinaison d’hypothèses économiques, démographiques et de conventions comptables, les rapports successifs du COR ont donné une image floue de la situation réelle de notre système de retraites, empêchant l’opinion publique de mesurer l’urgence d’agir.

En même temps que le diagnostic sur l’état financier de notre système de retraites, c’est à une opération vérité sur les comptes publics que la Cour des comptes doit se livrer :

• Les cotisations d’équilibre des fonctionnaires doivent être redéfinies : assimilées pour leur totalité à des cotisations, elles sont considérées comme de la masse salariale du public et contribuent à rehausser la valeur ajoutée des branches non marchandes et donc le PIB.
• Les dépenses de pensions des fonctionnaires d’État ainsi que les recettes qui les financent doivent être retracées dans une caisse et non un compte du budget général.
• Cette caisse doit être rattachée aux administrations sociales pour plus de transparence des comptes publics.

Comment croire que le solde des administrations sociales est à l’équilibre (loi de fin de gestion 2024 à 0% du PIB) alors que la France est le premier pays en Europe en dépenses de protection sociale en % de PIB ?

Les spécificités des régimes de retraite des fonctionnaires

Un « régime » de sécurité sociale est défini par une catégorie de la population et par des règles relatives aux prestations dont elle bénéficie et aux modalités de leur financement. Malgré une certaine convergence depuis quelques années, il subsiste d’importantes différences entre les règles relatives aux prestations et cotisations des régimes des fonctionnaires et des salariés du secteur privé (ces dernières sont décrites dans une fiche spécifique). En particulier, les salariés du secteur privé sont obligatoirement affiliés à la fois à un « régime de base », le « régime général » qui leur verse une « retraite de base », et à un « régime complémentaire », l’Agirc-Arrco qui leur verse une « retraite complémentaire ».

Depuis 2003, ils sont aussi obligatoirement affiliés à un régime par capitalisation de « retraite additionnelle de la fonction publique » dont les cotisations sont assises sur leurs primes (dans la limite de 20 % du traitement). Les principales caractéristiques des régimes de retraite des fonctionnaires sont d’abord présentées, sans tenir compte de la réforme portée par la loi du 14 avril 2023, puis leur situation financière et ses perspectives.

Il existe deux régimes de retraite dans la fonction publique :

• Le premier concerne les fonctionnaires civils et militaires de l’État et les magistrats.
• Le deuxième les fonctionnaires des collectivités locales et des établissements hospitaliers.

Le régime de la fonction publique d’État (FPE) est géré par un service de la direction générale des finances publiques du ministère des finances, le « service des retraites de l’État » (SRE). Les retraites relevant du régime des fonctions publiques territoriale (FPT) et hospitalière (FPH) sont versées par un établissement public, la « caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales » (CNRACL). Elle est administrée par un conseil rassemblant notamment des représentants élus des employeurs (collectivités locales et hôpitaux) et des fonctionnaires concernés (organisations syndicales). Sa gestion est déléguée à la Caisse des dépôts et consignations qui lui en facture les frais.

Le CAS des pensions de l’État a versé 57,5 Md€ à 2,5 millions de fonctionnaires retraités (y compris militaires) et la CNRACL a versé 23,9 Md€ à 1,5 million de retraités en 2022, bénéficiaires de droits directs et dérivés (pensions de réversion). L’âge minimal pour obtenir la liquidation de la retraite est le même que dans le privé et donc est passé progressivement de 60 à 62 ans.

La retraite d’un fonctionnaire, lors de sa liquidation, est égale à 75 % (« taux de liquidation de référence ») de son « traitement brut de base » pendant les six mois précédents, le « salaire de référence ». Ce traitement brut ne comprend pas ses primes alors qu’elles en représentent plus de 30 % en moyenne.

Le taux de liquidation de référence de 75 % n’est appliqué au salaire de référence que si le fonctionnaires et ses employeurs ont cotisé pendant une « durée minimale d’assurance ». La durée d’assurance prise en compte peut être « bonifiée », par exemple en fonction du nombre d’enfants. La pension ainsi calculée peut ensuite être « majorée » en fonction du nombre d’enfants.

Les règles précédentes s’appliquent aux fonctionnaires civils dits « sédentaires ». Elles diffèrent parfois pour ce qui concerne les militaires et les catégories de fonctionnaires dites « actives » ou « super-actives ». La durée minimale d’assurance requise a été augmentée comme pour les salariés du secteur privé.

Les super-actifs de la FPE (police nationale, services pénitentiaires et contrôle aérien) étaient environ 150 000 en 2020. Les collectivités locales et les hôpitaux acquittent une « contribution employeurs » à la CNRACL égale à 30,65 % du même traitement brut.

L’État et les autres employeurs de fonctionnaires de l’État, comme La Poste, versent au CAS pensions une contribution employeur assise sur le même traitement brut et dont le taux est ajusté chaque année pour que le CAS soit à l’équilibre (74,28 % en 2023 pour les civils et 126,07 % pour les militaires). Cette contribution, analogue à une subvention d’équilibre, est comptabilisée en ressource du CAS et en dépenses du budget général et des autres employeurs (50,1 Md€ en 2022).

Le CAS des pensions de l’État est quasi-équilibré par construction, le taux de la contribution employeur étant fixé et parfois modifié en cours d’année pour l’équilibrer. Il a été légèrement déficitaire en 2022 (- 0,6 Md€).

Comme précisé dans la fiche relative aux perspectives des régimes de retraites, celles-ci dépendent surtout, à législation constante, des évolutions du « ratio de dépendance » et du « taux de remplacement ».

Dans les projections à l’horizon 2070 présentées dans le rapport du COR de 2022, les effectifs de la fonction publique d’État sont supposés stables. Les perspectives d’évolution du solde financier du CAS des pensions de l’État ne sont pas pertinentes car il est automatiquement équilibré en ajustant le taux de cotisation des employeurs. L’évolution du rapport des pensions versées au PIB permet de mesurer le prélèvement à opérer sur la valeur ajoutée de l’économie pour financer les retraites.

Ce rapport amorcerait au milieu des années 2030 une baisse qui serait supérieure à 1 point de PIB sur l’ensemble de la période de projection (2021-2070). Dans le rapport du COR de 2022, les effectifs de la fonction publique territoriale sont stables jusqu’à 2031 puis évoluent comme la population active. Les effectifs de la fonction publique hospitalière progressent comme prévu par le Ségur de la santé puis comme la population active.

Pour déterminer si le régime des fonctionnaires est plus avantageux pour eux, il pourrait être envisagé de comparer le bilan actualisé des cotisations versées et des prestations reçues par les fonctionnaires et les salariés du secteur privé (régime général et régimes complémentaires). Toutefois, comme le montrent les travaux du COR sur ce sujet, une telle comparaison n’a guère de sens en raison de la différence de nature entre les cotisations des employeurs privés et publics.

Il est en effet possible de considérer que les cotisations patronales amputent la rémunération qu’un salarié aurait pu obtenir sur un marché du travail concurrentiel et qu’elles constituent donc un « effort contributif » pour obtenir un « salaire différé » sous forme de retraite. Il faudrait plutôt comparer la somme actualisée des rémunérations nettes d’activité et des pensions sur la durée de vie entre fonctionnaires et salariés, à qualification identique, mais cette comparaison n’a jamais été réalisée.

Le taux de remplacement du salaire net moyen de l’avant-dernière année précédant la retraite par la pension nette, après une carrière complète, est d’environ 75 % pour les générations nées au début des années 1950, dans le secteur public comme dans le secteur privé. Cette égalité des taux moyens masque toutefois d’importantes disparités, notamment entre catégories socio-professionnelles.

Un cadre supérieur non enseignant de la génération née en 1955 obtiendrait un taux de remplacement, par rapport au dernier salaire net, de 51 % avec les règles du privé, contre 54 % avec celles du public. Un enseignant obtiendrait un taux de remplacement de 69 % avec les règles du privé contre 77 % avec celles du public. Un agent d’une profession intermédiaire (catégorie B de la fonction publique) obtiendrait un taux de remplacement de 75 % dans le privé contre 69 % dans le public.

De nouvelles simulations ont été effectuées en 2022 par la DREES sur un échantillon représentatif des fonctionnaires sédentaires de la génération 1958. Elles montrent que leur pension serait en moyenne majorée de 1,5 % en appliquant les règles du privé. Les gagnants représentent 62 % de l’échantillon et les perdants 32 % (pour 6 % d’entre eux la pension varierait de moins de 1 %). L’application des règles du secteur privé aux fonctionnaires les conduirait toutefois à payer des cotisations salariales sur leurs primes.

Les travaux du COR et de la DREES montrent également que, à taux de primes constants et à législation inchangée à partir de 2022, l’application des règles du privé sera plus favorable aux fonctionnaires jusqu’à la génération 1970 du fait du gel du point et de la hausse de la part des primes au cours des années 2010.

Comme le met en évidence la fiche sur les perspectives des retraites, le taux de remplacement moyen pour l’ensemble des régimes de retraite va en effet nettement baisser d’ici à 2070, notamment parce que la règle des 25 meilleures années dans le secteur privé induit un décalage de plus en plus fort entre le salaire moyen dans l’économie à la date de la retraite et le salaire de référence qui détermine la pension (les salaires des années passées étant corrigés en fonction de la seule hausse des prix à la consommation).

L’âge moyen des personnes qui ont liquidé leur retraite en 2022 est de 63,9 ans dans la fonction publique civile d’État pour les « sédentaires » et de 63,1 ans dans le régime général. Cet âge moyen est nettement inférieur pour les « actifs » et « super-actifs » (60,1 ans pour les civils) et pour les militaires (44,9 ans). Ces âges moyens sont légèrement inférieurs à ceux de la fonction publique d’État dans les deux autres fonctions publiques.

Les régimes de retraite de la fonction publique en un coup d'œil

Pour chaque rubrique, trois colonnes Type de fonction publique, Régime de base et Régime complémentaire permettent de comparer les types de régimes en fonction du type de fonction publique.

Les modifications apportées par les dernières réformes dans la fonction publique

Les dernières réformes ont apporté différentes modifications au régime des fonctionnaires :

• Réforme Macron de 2023 : l’âge légal de départ à la retraite des fonctionnaires, aligné sur celui du régime général, passe progressivement de 62 ans à 64 ans. L’âge légal de départ à la retraite pour les catégories actives et super actives est aussi rehaussé progressivement de 57 à 59 ans et de 52 à 54 ans. La retraite progressive, réservée jusqu’à présent aux salariés et indépendants, devient possible pour les agents publics. Le cumul emploi-retraite est assoupli dans les mêmes conditions que dans le privé. La durée de cotisation est accélérée : 172 trimestres à valider pour les générations nées à partir de 1968.
• Réforme Ayrault et Touraine de 2013 et 2014 : elle aligne la durée d'assurance requise des fonctionnaires sur celle des salariés du régime général : 166 à 172 trimestres suivant l'année de naissance. Les conditions pour bénéficier du départ à la retraite anticipée pour handicap sont simplifiées.
• Réforme Woerth de 2010 : les âges minimaux de départ à la retraite augmentent de 2 ans dans la fonction publique, comme c'est le cas dans les autres régimes. La possibilité de partir à la retraite sans condition d'âge, pour les parents de 3 enfants ayant interrompu ou réduit leur activité pour chacun d'eux, à condition d'avoir 15 ans de service, est supprimée. Le dispositif carrière longue est appliqué dans les mêmes conditions que pour les salariés du privé.
• Réforme Fillon de 2003 : les conditions pour percevoir une pension de retraite à taux plein dans la fonction publique s’alignent progressivement sur celles du régime général.

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