Statut juridique et fonctionnement des universités publiques en France: gouvernance, autonomie et missions
La communauté universitaire est vaste et plurielle. Le "vivre-ensemble" n'est cependant pas toujours aisé. Les questions de gouvernance en sont la preuve. Qui peut définir aujourd'hui qui est le plus en droit de prendre le dessus ? Les plus nombreux ? Les plus vieux ? Les plus jeunes ? Ceux qui ont le meilleur statut ? Le meilleur salaire ? Ceux qui sont les plus expérimentés ? Ces questions ont probablement tout autant de réponses que d'interlocuteurs.
Il est des moments où l'intérêt général et la cohérence doit primer sur l'intérêt personnel, ou ici, l'intérêt de corps, l'intérêt d'une classe au détriment d'une autre. C'est pour cela que nous demandons, pour les personnels BIATSS et pour les étudiants, non pas la majorité, mais un rééquilibrage dans la représentativité. Un système avec autant d'enseignants que de personnels et étudiants réunis nous parait plus équilibré. Les élus représentant 80 % du conseil. S'il peut être cohérent que les personnalités extérieures votent pour l'élection du Président de l'université, il paraît difficile que les représentants des collectivités territoriales, désignées par celles-ci, puissent avoir le dernier mot en cas d'égalité. 20 % de représentants des personnels ingénieurs, administratifs, techniques et des bibliothèques, en exercice dans l'établissement.
La composition du conseil scientifique de la LRU est beaucoup trop déséquilibrée pour permettre un dialogue sain et de réelles prises de positions stratégiques pour l'université et sa communauté. Preuve en est que la plupart des discussions et décisions qui concernent la recherche se passent en dehors de ce conseil. La commission recherche du conseil académique de la loi de 2013 reprend la composition du conseil scientifique tel que défini par la loi LRU. De 10 % à 20 % de personnalités extérieures qui peuvent être des enseignants-chercheurs ou des chercheurs appartenant à d'autres établissements.
La composition du CEVU est convenable. Pour autant, son mode de fonctionnement n'est pas optimum. Cela passe d'une part par le manque de temps des élus pour travailler les dossiers, ce qui doit amener de fait à la création urgente d'un véritable statut pour ces derniers et d'autre part, par son organisation souvent peu efficace. L'ordre du jour, souvent très chargé, amène à ce que les derniers points soient souvent bâclés, faute de temps. Pour la même raison, les points de vie universitaire sont très rarement abordés. Il est de ce fait indispensable d'inciter les établissements à avoir un fonctionnement en section mais également d'avoir des CEVU plus courts qui se réunissent plus souvent.
Depuis le XIIIe siècle, l’université s’est affirmée comme une entité collective revendiquant l’autonomie. Le service public de l’enseignement supérieur a été défini comme l’une des composantes traditionnelles du service de l’instruction publique. La logique du service public est celle de l’égalité devant la loi. Pour assurer le service public académique dans un cadre républicain, il a donc fallu adapter l’autonomie reconnue traditionnellement aux universités.
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En 1961, le doyen Vedel définissait la liberté universitaire comme la liberté d’enseigner et de rechercher. Il y décrivait le professeur d’université avec une formule devenue célèbre : « Il décide de ce qu’il dira et n’aura d’autre critère que le vrai, tel qu’il le voit ». La fin du XXe siècle et le début du XXIe permettront de glisser d’une reconnaissance constitutionnelle de l’indépendance du professeur d’université à celle de l’enseignant-chercheur en général. La liberté académique qui ne peut être conçue que « du point de vue de l’individu » est évidemment toujours d’actualité.
La doctrine relève d’ailleurs régulièrement les dangers d’une réforme du statut des enseignants-chercheurs. Chercheurs d’une vérité scientifique, ils doivent disposer d’une véritable liberté de pensée et de conscience et pouvoir s’affranchir des pouvoirs publics et des institutions. La question de la liberté statutaire des universités n’a pas été posée avant 1968. Avec la revendication de l’autonomie des universités depuis 1968, les anciennes facultés qui disposaient de statuts traditionnels fondés sur l’existence de statuts d’universitaires ont été profondément modifiées. La création de nouvelles universités en 1968 accompagnée par la reconnaissance de leur liberté statutaire par la loi Faure a consacré l’autonomie statutaire des universités.
Cette liberté statutaire s’est accompagnée de la possibilité pour les universités de mettre à exécution leurs décisions avant l’intervention de l’autorité de tutelle. La recherche est de plus en plus conçue en termes collectifs. L’influence des universités sur le quotidien des enseignants-chercheurs est très importante. La question n’est donc plus aujourd’hui de permettre la mise en œuvre du service public de l’enseignement supérieur, mais plutôt d’assurer la gouvernance de l’université devenue autonome. Les missions des enseignants-chercheurs sont tellement nombreuses que les enseignants-chercheurs ont été qualifiés de « super-héros de l’enseignement supérieur ».
Depuis les réformes de 2007 et de 2013, l’universitaire doit aussi exercer d’importantes responsabilités collectives. L’université n’est plus seulement le lieu de la coordination des facultés. L’université est issue d’une tradition d’autonomie d’une communauté tournée vers la liberté académique individuelle de ses membres et dotée de règles propres. Mais elle ne se limite plus à cela. Désormais elle est aussi l’établissement public chargé de la mission collective de l’enseignement supérieur et de la recherche. Chaque réforme de l’enseignement supérieur est une recherche de la délicate alchimie entre ces objectifs.
En pratique, l’adaptation de l’université au monde qui l’entoure a été réalisée par l’adoption de lois et de règlements et non par l’évolution des traditions universitaires. Paradoxalement, l’université est une communauté autonome, dont le destin est largement déterminé par des tiers qui ne sont pas universitaires. La doctrine sollicite donc très largement la reconnaissance d’une véritable autonomie pour les universités. Certaines opinions estiment que la reconnaissance de libertés universitaires collectives a permis de garantir l’autonomie des universités et doit être développée; d’autres soutiennent que la liberté académique est celle des universitaires et ne doit pas se confondre avec celle des universités ou de leurs composantes.
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Juridiquement, l’autonomie des universités se fonde sur la liberté qui leur est reconnue d’adopter librement leurs statuts à la majorité absolue des administrateurs. La loi leur reconnaît ainsi une liberté statutaire sous la surveillance étroite de l’autorité administrative. L’autonomie des universités a donné lieu à de nombreux travaux scientifiques de grande qualité. Le Code de l’éducation précise que les statuts de l’université sont adoptés « par délibérations statutaires du conseil d’administration prises à la majorité absolue des membres en exercice » et que « les statuts sont transmis au ministre chargé de l’Enseignement supérieur ». Paradoxalement, ces institutions paraissent avoir été boudées par les juristes, car elles ne sont pas pleinement prévues par le Code de l’éducation.
La commission des statuts et règlements est un instrument de la liberté statutaire des universités. Elle permet d’adapter les statuts à l’évolution de la société. Elle peut prendre des formes très diverses selon les universités. Le rôle de la commission est d’émettre un avis sur l’acte dont l’adoption ou la modification est envisagée, à la fois sur le plan juridique et sur l’opportunité. En pratique, la commission peut être proche ou éloignée du président, selon les configurations statutaires et les choix des universités. Elle assure une transmission entre le pouvoir décisionnel et les réalités juridiques et organisationnelles, tout en protégeant l’autonomie des composantes et en respectant les rapports avec le conseil d’administration.
Les services communs de l’université, définis par l’article L. 714-2 du Code de l’éducation, organisent les bibliothèques, la formation permanente, l’accueil et l’orientation des étudiants, les activités industrielles et commerciales, la responsabilité sociale, et l’action culturelle, sportive et artistique. L’université est divisée en composantes, notamment les unités de formation et de recherche (UFR) et les instituts ou écoles. Les UFR n’ont pas d’autonomie juridique et budgétaire mais une autonomie d’organisation interne. Les instituts et écoles propres à chaque université réunissent des formations variées: médecine, odontologie, IPAG, IAE, IUFM, etc.
Le président de l’université est élu à la majorité absolue par les membres du conseil d’administration pour un mandat de quatre ans. Il représente l’université, préside les conseils et pilote l’établissement; il s’entoure d’un bureau, composé majoritairement de personnes élues parmi les enseignants-chercheurs et d’un vice-président étudiant. Le secrétaire général assure la gestion administrative et financière sous l’autorité du président. Le recteur d'académie exerce un contrôle de légalité sur leurs actes et reçoit les procès-verbaux des conseils d’administration des universités de son académie.
La loi LRU introduit des mécanismes financiers et structurels supplémentaires: les universités peuvent obtenir des fondations avec autonomie financière et fonds provenant du mécénat et de partenariats; les campus et bâtiments peuvent être transférés à l’établissement; les composantes établissent leurs statuts et les désignent par des conseils élus. Les universités disposent d’unités de formation et de recherche et d’écoles spécifiques, avec des missions et des niveaux de formation variés (licence, master, doctorat). Les IUFM ont été intégrés, les IUT forment des techniciens supérieurs, et les écoles d’ingénieurs internes utilisent des modes de recrutement sélectifs. Les fondations universitaires se financent aussi par des dons et partenariats, avec des chiffres publiés par des études de 2009-2010.
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Les chiffres démontrent l’ampleur du système: davantage de 1,4 million d’étudiants dans les universités métropolitaines et DOM-TOM en 2009; les campus vieillissants et les locaux nécessitant des mises aux normes; et la Fédération du sport universitaire (SUAPS) encadre des activités sportives avec 660 enseignants titulaires. Le financement public et les dispositifs contractuels structurent l’autonomie des universités et leur capacité à répondre à des besoins en constante évolution.
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