Statut juridique des villes nouvelles et les évolutions introduites par la loi NOTRe et la loi Gatel

Les communes nouvelles ont été créées pour répondre à la fragmentation du territoire et faciliter le regroupement communal, tout en adaptant l’organisation territoriale à la diversité des territoires. La loi Gatel du 1er août 2019 adapte l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires, améliore certaines modalités de gouvernance et de fonctionnement, et crée la notion de « commune-communauté ». Le dispositif vise à offrir un nouvel outil au service du regroupement communal, en complément des mécanismes d’intercommunalité existants.

1. Modalités de création

Une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës; celles-ci peuvent subsister sous forme de « communes déléguées », mais « la commune nouvelle a seule qualité de collectivité territoriale ». Le projet peut être engagé soit à la demande de tous les conseils municipaux, soit à la demande des deux-tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre représentant plus des deux-tiers de la population, soit à la demande de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre en vue de créer une commune nouvelle en lieu et place de toutes ses communes membres, soit à l’initiative du représentant de l’État dans le département.

Lorsque l’initiative relève des deux derniers cas, la création est subordonnée à l’accord favorable des deux-tiers au moins des conseils municipaux des communes concernées, représentant plus des deux-tiers de la population totale. Dans les deux premiers cas, le projet et les délibérations sont transmis au préfet. En cas d’absence d’unanimité mais avec les conditions posées, une consultation sur l’opportunité peut être organisée; la création ne peut être décidée par arrêté préfectoral que si la participation électorale est suffisante et si les suffrages exprimés obtiennent l’accord de la majorité absolue dans chaque commune.

2. Le statut de la commune nouvelle

La commune nouvelle est une collectivité territoriale soumise, sous réserve de règles spécifiques, aux principes applicables aux communes. Elle dispose d’un maire comme organe exécutif et d’un conseil municipal comme organe délibérant. La loi du 16 mars 2015 accorde une plus grande place aux conseillers municipaux des anciennes communes pendant la période transitoire. Les maires des communes déléguées deviennent automatiquement adjoints au maire de la commune nouvelle, et les maires délégués prennent rang après le maire selon la population de leur ancienne commune à la date de création.

Le calcul du nombre de conseillers est révisé: jusqu’en 2026, il est fonction de la strate de population immédiatement supérieure, avec un minimum égal au tiers de l’addition des conseillers élus lors du précédent renouvellement, et un plafond fixé à soixante-neuf élus. Il est aussi possible d’instaurer des communes déléguées; une conférence du maire et des maires délégués peut être mise en place pour débattre des actions territoriales.

La commune nouvelle bénéficie de la fiscalité communale et peut percevoir des incitations financières temporaires. Des mécanismes de gel des dotations et des bonifications de la Dotation globale de fonctionnement (DGF) ont été prévus pour plusieurs périodes, avec des seuils démographiques ajustés et des majorations ajustables selon la population et l’ancienneté des communes nouvelles. À partir de 2019, des dispositions renforcent l’information financière: la délibération créant une commune nouvelle doit être accompagnée d’un rapport financier détaillant les taux d’imposition, les dépenses, la dette et les effectifs des communes concernées, affiché en mairie et sur le site internet si possible.

3. Les communes déléguées

Les communes déléguées reprennent le nom et les limites des anciennes communes et restent instituées dans la commune nouvelle, sauf exclusion express des délibérations. Le conseil municipal peut décider la suppression des communes déléguées selon une procédure déterminée. À l’extension de la commune nouvelle à une ou plusieurs communes, les communes déléguées préexistantes sont maintenues sauf décision contraire. Les fonctions de maire délégué incluent l’officier d’état civil et l’officier de police judiciaire; il peut être chargé de l’exécution des lois et règlements de police et peut recevoir des délégations du maire de la commune nouvelle.

Le conseil de la commune déléguée délibère sur les équipements de proximité et reçoit des dotations annuelles distinctes; un état spécial annexé au budget retrace les dépenses et recettes de chaque commune déléguée. Depuis la loi du 1er août 2019, les fonctions de maire de la commune nouvelle et de maire délégué sont compatibles, mais leurs indemnités ne sont pas cumulables.

4. La commune-communauté

L’élément phare de la loi Gatel est la possibilité de créer une « commune-communauté » même si ce terme n’apparaît pas explicitement dans la loi. Il s’agit d’autoriser une commune nouvelle, formée sur le périmètre d’un EPCI préexistant, à ne pas rejoindre un nouvel EPCI et à exercer elle-même les compétences habituellement dévolues à l’EPCI. Cette option vise à simplifier l’organisation territoriale tout en respectant le principe de regroupement; elle constitue une exception à la règle NOTRe qui impose d’appartenir à un EPCI.

Le champ d’application de cette mesure peut être limité: elle ne s’applique pas nécessairement aux communes nouvelles déjà créées (en particulier celles qui se sont constituées sur le périmètre exact de l’EPCI dont elles faisaient partie). Le développement des communes nouvelles a été particulièrement dynamique entre 2015 et 2017, avec des chiffres marquants en zones rurales et des régions comme la Normandie et les Pays de la Loire représentant une part notable des créations.

5. Le développement des communes nouvelles

Entre 2012 et 2015, 25 communes nouvelles ont été créées, entraînant la disparition de 70 communes. Avec la loi de mars 2015, la dynamique s’est amplifiée grâce au pacte financier et à la souplesse du dispositif: en 2015-2016, 1 760 communes ont fusionné pour donner naissance à 517 communes nouvelles, supprimant 1 243 communes sur deux ans et réunissant plus de 1,7 million d’habitants. La plupart des communes fondatrices comptent moins de 1 500 habitants, et la plupart des projets concernent des territoires ruraux. La Corse et les collectivités d’outre-mer sont en dehors du périmètre classique, mais toutes les régions ont vu des créations.

En 2019 et au-delà, des ajustements ont été faits concernant le rattachement à des EPCI, les seuils démographiques et l’information financière, ainsi que des mesures de transparence budgétaire et la réduction progressive des obstacles à la fusion. Des circulaires et guides pratiques ont été publiés pour orienter préfets, élus et services autour des bonnes pratiques et des écueils récurrents.

Les communes nouvelles

Tableau récapitulatif des points clés

Aspect	Disposition principale
Création	Contiguïté des communes; communes déléguées possibles; unanimité ou majorité requise selon les cas.
Statut	Collectivité territoriale avec maire et conseil municipal; période transitoire pour les conseillers des anciennes communes.
Maires délégués	Rang après le maire; officier d’état civil et de police judiciaire; délégations possibles.
Comptes et finances	Rapport financier annexé à la délibération; majorations et gels de dotations selon la population et les années.
Commune-communauté	Option d’exercer les compétences de l’EPCI sans adhérer à celui-ci; exception NOTRe.

Des conférences et conseils municipaux peuvent être organisés pour coordonner les actions entre la commune nouvelle et les communes déléguées, tout en garantissant la transparence et la lisibilité des finances publiques locales. Les délibérations et les documents financiers doivent être accessibles et affichés, afin de favoriser la participation des habitants et une meilleure compréhension des choix territoriaux.

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