Subventions Européennes aux Agriculteurs : Fonctionnement et Enjeux

La Politique Agricole Commune (PAC) est l'une des plus anciennes politiques européennes. Mise en place en 1962 pour garantir la sécurité alimentaire du continent, cette dernière a considérablement évolué, tout en conservant son importance. La PAC fait régulièrement l’objet de critiques. Pour autant, la majorité des agriculteurs ne remettent pas directement en cause cette politique qui représente une partie importante de leurs revenus (22 % pour les agriculteurs français selon la Commission européenne).

Révisée en mai 2024 pour tenir compte des revendications des agriculteurs, la PAC devrait à nouveau connaître d'importants changements à partir de 2028. Pour comprendre l'essentiel sur la PAC, il existe de nombreuses ressources disponibles, notamment des articles expliquant la politique agricole commune.

Les Origines de la PAC

Dès les débuts de la construction européenne, l'idée d'une politique agricole commune aux membres de la communauté émerge. L'objectif initial ? Répondre à des prix mondiaux des céréales très élevés et remédier aux pénuries qui sont monnaie courante depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.

À partir de là, la Communauté européenne fixe chaque année et pour chaque secteur de production (céréales, viande, lait…), des prix garantis au-dessus de la moyenne mondiale. La quantité que le producteur ne parvient pas à vendre est rachetée par la Communauté à ce prix, pour être ensuite stockée puis revendue plus tard sur le marché intérieur, exportée vers les marchés tiers ou bien encore détruite. Les producteurs européens reçoivent également de subventions à l'exportation pour compenser les écarts de prix avec le marché mondial.

En 1968, la création de l’union douanière supprime les droits de douane intracommunautaires. Cette politique remplit parfaitement ses objectifs de productivité et de sécurité des approvisionnements. Mais à la fin des années 1970, la PAC devient victime de son succès, la production dépassant largement la demande et engendrant d'importants excédents. D'autres critiques émergent également à cette époque, notamment de l'extérieur, par des pays tiers qui trouvent que les prélèvements aux frontières font de l'Europe une "forteresse".

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Évolution et Réformes de la PAC

Dans les années 2000, la PAC amorce un tournant libéral. Les aides aux agriculteurs sont notamment "découplées" pour les inciter à s'adapter au marché. C'est à cette période que la Commission européenne choisit également, pour faire face à la diminution de la population rurale, d'instaurer l'objectif de développement rural. Les dernières réformes entreprises dans les années 2010 ont accentué cette orientation libérale. Une autre priorité est cependant venue s'inviter : le besoin de favoriser des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement.

Budget et Distribution des Fonds

Pour la période 2021-2027, 386,6 milliards d’euros (en prix de 2021) sont mis à disposition des bénéficiaires de la PAC. En 2023, la politique agricole commune a permis de distribuer 55 milliards d’euros aux 27 Etats membres. Les agriculteurs français en sont les principaux bénéficiaires avec plus de 9 milliards d’euros, ce qui correspond à 22 % de leurs revenus, selon la Commission européenne.

La PAC actuelle n'a plus grand chose à voir avec la politique mise en place à ses débuts. Elle vise désormais à garantir la sécurité alimentaire, à assurer un revenu équitable aux agriculteurs et à stabiliser les marchés agricoles.

Comme chaque année, la France est de loin celui qui en bénéficie le plus (9,4 milliards d'euros d'aides agricoles en 2023). Elle est suivie par l'Espagne et l'Allemagne qui reçoivent respectivement 6,8 et 6,2 milliards d'euros par an au titre de la PAC.

Le budget alloué à la PAC en 2023 (58,3 milliards d'euros) se compose des crédits du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Si la France est le premier bénéficiaire de la PAC, cette aide ne représentait "que" 56,9 % de l'enveloppe totale que le pays a reçu de l'UE en 2023. C'est en Irlande que la PAC occupait la place la plus importante (65 %).

En contrepartie, chaque Etat membre est tenu de publier la liste de tous les bénéficiaires des paiements de la PAC. Par ailleurs, certains dénoncent une concentration des aides de la politique. Selon un document du ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire, 20 % des agriculteurs français possèdent 52 % des terres agricoles et touchent 35 % des subventions européennes.

La PAC est l’ennemie de l’agriculture française. Vraiment ? #DecodeursUE

Les Deux Piliers de la PAC

Le premier pilier de la PAC est le plus important, représentant trois quarts du budget. Il concerne principalement les aides directes aux agriculteurs, qui visent à leur donner un revenu minimal garanti. Ces aides, financées par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), sont aujourd'hui pour la plupart "découplées" : elles ne dépendent pas du type de production, mais de la surface au sol ou du nombre de têtes de bétail que possède l'exploitant.

Dans le cadre du premier pilier, une organisation commune des marchés agricoles (OCM) régit la gestion des marchés, les normes de commercialisation des produits et les exportations et les importations de l'UE.

Inaugurée en 2003, la politique de développement rural a pour objectif de maintenir le dynamisme socio-économique des territoires ruraux. Le FEADER finance par exemple les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC).

Le FEADER est destiné, quant à lui, au développement rural et représente 95,5 milliards d'euros sur la même période. Le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) a été créé dans le but de promouvoir la compétitivité, la durabilité et la diversification des zones rurales. Il finance la politique européenne de développement rural.

Les priorités spécifiques du FEADER sont définies dans les programmes de développement rural élaborés par chaque Etat membre de l'UE. Ces programmes de développement rural sont approuvés et contrôlés par la Commission européenne. Le FEADER suit le principe du cofinancement. Cela signifie que les projets bénéficiaires du financement du FEADER doivent également recevoir un financement provenant d'autres sources, publiques ou privées. Le taux de cofinancement peut varier en fonction du niveau de développement économique de la région concernée.

En résumé, le FEADER est un outil essentiel pour promouvoir le développement rural et agricole durable au sein de l'Union européenne.

Écorégimes et Conditionnalité

Les écorégimes, mis en place depuis le 1er janvier 2023, représentent 25 % des aides directes et doivent promouvoir les pratiques favorables à la préservation de l'environnement et au climat. Pour toucher ces aides directes, les producteurs doivent respecter plusieurs critères environnementaux et de bien-être des animaux : c'est le principe de "conditionnalité".

La conditionnalité couvre deux types d'exigences. Les exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) portent ainsi sur le secteur de l'environnement ou de la santé publique. Ces règles ont régulièrement été ciblées par les organisations agricoles lors du mouvement de protestation européen en 2024. Pour elles, ces mesures représentant une "charge administrative" importante. La révision de la PAC, adoptée en mai 2024 en un temps record, revient ainsi sur certaines de ces mesures. L'obligation de rotation des cultures sur 35 % des terres arables (BCAE 7) est quant à elle assouplie.

Plans Stratégiques Nationaux (PSN)

Depuis une réforme de la PAC entrée en vigueur en 2023, les Etats membres doivent présenter des plans stratégiques nationaux (PSN) qui permettent de planifier la stratégie nationale pour 5 ans (2023-2027). Les plans stratégiques nationaux couvrent les deux piliers. Cette évolution constitue une nouvelle étape vers la "décentralisation" de la PAC, laissant une marge de manœuvre encore supplémentaire aux États membres. La révision de la PAC adoptée en mai 2024 apporte également un peu plus de souplesse sur ce point.

Révisions et Ajustements Récents

La dernière révision majeure des règles de la PAC remonte au 1er janvier 2023. Présentée en 2018, elle aurait dû entrer en vigueur le 1er janvier 2021. 16 mois plus tard, la PAC a de nouveau été ajustée. Pensée pour répondre à la colère des agriculteurs ainsi qu'au contexte de la guerre en Ukraine, une nouvelle version a récemment été adoptée par le Parlement européen (le 24 avril 2024), et le Conseil de l'UE (le 13 mai 2024). Si les défenseurs de cette initiative saluent des mesures de "simplification" indispensables à l'activité agricole, ses détracteurs dénoncent un "détricotage" des ambitions environnementales européennes.

Soutien au Développement Rural via le FEADER

Aide à l'installation de jeunes agriculteurs, mesures agroenvironnementales et climatiques, aide aux zones confrontées à des contraintes naturelles, soutien à l'agriculture biologique, protection de la biodiversité, investissement dans les secteurs agroalimentaire et forestier, etc. Le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) fonctionne dans le cadre de la politique de développement rural. Pour la période de programmation 2014-2020, la France est l’État membre bénéficiant de la dotation budgétaire du FEADER la plus importante pour soutenir le développement rural. Dans le contexte national de décentralisation, les conseils locaux sont chargés de gérer le FEADER. Chaque conseil régional est l'autorité de gestion d'un programme de développement rural du FEADER. Un cadre national fournit des lignes directrices communes pour les programmes régionaux de développement rural.

Le FEADER contribue à revitaliser les zones rurales en Europe en encourageant la diversification économique, la durabilité environnementale et le maintien d'une agriculture viable.

Pour la période 2014-2020, la France est l'Etat membre qui se voit allouer l'enveloppe FEADER la plus conséquente pour le soutien au développement rural.

Le Rôle du Réseau Rural National (RRN)

Le programme spécifique réseau rural national (PSRRN) a été approuvé par décision de la Commission européenne en date du 13 février 2015. L’autorité de gestion en est confiée au ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation (MAA). La finalité du RRN est de contribuer aux réflexions, aux échanges et aux débats sur les enjeux des territoires ruraux et sur les axes politiques utiles au développement de ces territoires. Pour cela, son plan d'actions comprend différents volets d'intervention : animation LEADER, animation du PEI-agri, animation des PDRR et actions transversales. Le programme spécifique du réseau rural national mobilise près de 17 millions d’euros de crédits du FEADER pour la période 2014-2020.

État Membre	Aides PAC (2023)	% du total des aides UE
France	9,4 milliards €	56,9%
Espagne	6,8 milliards €	-
Allemagne	6,2 milliards €	-
Irlande	-	65%

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