Baisse de la TVA sur les produits de première nécessité : un impact économique estimé à 6 milliards

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) a été créée par une loi de 1954 sur la base des travaux d’un haut fonctionnaire français, Maurice Lauré. A cette époque, les entreprises étaient soumises à des taxes sur leur chiffre d’affaires, ou leur production, et ne pouvaient pas se faire rembourser la taxe grevant leurs propres achats, notamment leurs investissements. Cette taxation « en cascade », sur chaque entreprise intervenant entre le premier producteur et le consommateur, avait l’inconvénient de pénaliser les filières où interviennent successivement de nombreuses entreprises, par rapport à celles où de grandes sociétés sont intégrées de l’amont à l’aval. Pour M. L’objectif était alors de remplacer ces taxes sur le chiffre d’affaires des entreprises par la taxe sur leur valeur ajoutée.

Toutes les personnes, physiques ou morales, exerçant de manière indépendante des activités économiques de commerce, de production de biens ou de prestation de services sont « assujetties à la TVA ». Les personnes assujetties doivent appliquer la TVA au prix hors taxes (HT) de leurs produits et facturer à leurs clients un prix « toutes taxes comprises (TTC) ». Les personnes assujetties payent la TVA facturée par leurs fournisseurs sur leurs achats courants de biens et services mais elles peuvent la déduire le mois suivant de la TVA due à l’Etat sur leurs propres ventes. Elles peuvent aussi déduire la TVA acquittée sur leurs achats de biens et services destinés à être incorporés dans des immobilisations. L’investissement des entreprises, individuelles ou sous forme de sociétés, ne supporte donc pas de TVA.

Depuis le 1er janvier 2014, le « taux normal » de TVA est de 20,0 %. Un taux de 10 % s’applique notamment à l’hôtellerie, la restauration, aux transports de voyageurs. Un taux de 5,5 % s’applique notamment aux aliments et boissons non alcoolisées à emporter, au gaz et à l’électricité, aux livres. Un taux de 2,1 % s’applique notamment aux médicaments remboursables par la sécurité sociale, à la presse, aux spectacles vivants.

Coût budgétaire d’une baisse de la TVA et chiffrage à 6 milliards

Une diminution d’un point du taux de TVA a un coût budgétaire pour l’Etat de : 6,8 Md€ s’il s’agit du taux de droit commun (20 %), 1,3 Md€ s’il s’agit du taux réduit de 10 %, 1,8 Md€ s’il s’agit du taux réduit de 5,5 % et 0,5 Md€ s’il s’agit du taux super-réduit de 2,1 %, soit un peu plus de 10 Md€ si tous les taux sont diminués d’un point. Selon une étude de 2025 de la direction générale du trésor, une hausse de 1 point rapporte environ 8,9 Md€ pour le taux de droit commun (20 %), 1,9 Md€ pour le taux réduit de 10 %, 2,4 Md€ pour le taux réduit de 5,5 % et 0,4 Md€ pour le taux super-réduit de 2,1 %, soit près de 14 Md€ si tous les taux sont majorés.

La suppression de la TVA à 5,5% sur les produits de première nécessité était l'une des revendications principales des gilets jaunes. Les Français qui ont contribué au grand débat posent également la question de la baisse de cet impôt. Les gilets jaunes militent eux pour un taux réduit à 0%. Ce dernier rapporte aujourd'hui 7% des recettes liées à la TVA. Sa suppression se traduirait donc par une perte de plus de 10 milliards d’euros pour l’État. Le manque à gagner devra inévitablement être compensé, soit par une hausse d’impôt, soit par une baisse de la dépense publique.

Chiffrage pratique : d’où viennent les estimations autour de 6 milliards ?

Une réforme ciblée, par exemple en abaissant seulement le taux réduit de 5,5 % sur une sélection limitée de produits de première nécessité, serait moins coûteuse qu’une suppression générale : la note évoquée et les différents chiffrages officiels montrent que le coût dépend fortement de l’étendue de l’assiette. Les estimations partielles aboutissent couramment à des ordres de grandeur allant de quelques milliards à plus de dix milliards d’euros. Ainsi, dans certaines propositions politiques, le coût pour l’État de mesures ciblées est estimé autour de 6 milliards d’euros, hypothèse qui suppose de réduire la base concernée ou d’agir sur un seul taux réduit plutôt que sur l’ensemble des taux.

Effet sur les prix et sur le pouvoir d’achat : pourquoi l’impact est limité

L’impact d’une réduction des taux de TVA sur le pouvoir d’achat des ménages est plus faible que les montants précédents car une partie de cette baisse est souvent récupérée, au moins temporairement, par les entreprises pour améliorer leurs marges. Après la baisse de la TVA de 19,6 à 5,5% sur la restauration en 2009, une étude de l’Institut des Politiques Publiques avait démontré que les prix affichés dans les établissements n’avaient que très peu varié. D’après Benzarti et Carloni, seul 9,7 % (arrondi à 10 % par la suite) de cette baisse ont été répercutés sur les prix et 90,3 % ont été captés par les entreprises.

La question de « l’incidence fiscale » est traitée dans une fiche spécifique mais la TVA en donne une illustration intéressante. Cette conclusion n’est cependant valide que si la consommation des ménages est très peu sensible aux prix et si les entreprises peuvent ainsi ne pas modifier leurs prix hors taxes et totalement répercuter une hausse ou une baisse de la TVA dans leurs prix TTC, ce qui n’est pas le cas en réalité.

En outre, si les ménages supportent la TVA à travers le prix des produits qu’ils achètent, une partie de leurs revenus est indexée sur ces prix (SMIC, retraites…) et une hausse de la TVA est alors en fait répercutée sur les entreprises ou les administrations publiques. Une baisse de TVA peut donc ne pas entraîner la réduction attendue des prix TTC, en particulier si la baisse est perçue comme temporaire ou si la concurrence est insuffisante dans le secteur concerné.

Exemples et leçons passées

- Exemple de la baisse de la TVA dans la restauration en France : En 2009, la TVA dans la restauration en France est passée de 19,6 % à 5,5 %. D’après Benzarti et Carloni, seul 9,7 % de cette baisse ont été répercutés sur les prix et 90,3 % ont été captés par les entreprises. - Exemple de la baisse de la TVA en Allemagne : Suite à la crise du Covid-19, l’Allemagne a mis en place une baisse de TVA de 19 % à 16 %. Pour les ménages les plus modestes, le gain de pouvoir d’achat annuel se situe entre 39 € et 233 €. Selon la répercussion de la baisse de TVA dans les prix, le gain de pouvoir d’achat varie sensiblement.

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Impact redistributif : une mesure inefficace pour les plus modestes

La TVA est souvent considérée comme ayant un effet anti-redistributif car elle représente une part du revenu disponible des ménages d’autant plus forte que ce revenu est faible. Cette « dégressivité » de la TVA en fonction du revenu tient surtout au fait que le taux d’épargne augmente avec le revenu. En conséquence, plus le revenu est élevé, moins la part de la consommation, et donc de la TVA, dans le revenu est importante.

Les taux réduits de TVA sont souvent justifiés par le souci d’atténuer ses effets anti-redistributifs en taxant moins des produits « de première nécessité ». Toutefois, les biens et services soumis à des taux réduits sont souvent autant, sinon plus, consommés par des ménages aisés (par exemple, les produits culturels). Comme le rappelle le rapport de 2023 du conseil des prélèvements obligatoires, les exonérations et taux réduits ont un impact redistributif très limité, le faible caractère progressif du taux de 5,5 % étant compensé par le caractère dégressif du taux de 10 %.

Une étude de l’OCDE en 2014 montre que la baisse de la TVA profite avant tout aux riches. Baisser la TVA est un moyen coûteux et inefficace pour donner du pouvoir d’achat aux ménages les plus modestes. Asterès a analysé un programme proposant la suppression de la TVA sur certains produits de première nécessité : le gain pour les ménages les plus aisés est environ 60 % plus élevé que pour les ménages les plus modestes. De plus, seuls 3 % à 15 % des sommes engagées par l’Etat bénéficieraient aux ménages les plus modestes, contre 40 % à 90 % qui bénéficieraient aux entreprises selon les hypothèses retenues.

Alternatives plus efficaces

Pour améliorer la situation financière des ménages les plus modestes, la solution la plus efficace est de leur donner directement de l’argent. Donner directement les sommes engagées dans la baisse de TVA aux ménages les plus modestes accroîtrait leur pouvoir d’achat annuel de manière plus importante et ciblée que la baisse généralisée des taux de TVA.

Contraintes européennes et risque d’effets secondaires

Des règles européennes limitent l’application de taux réduits de TVA à des produits particuliers, mais cet obstacle a déjà été levé dans le passé et pourrait l’être de nouveau. En effet, les pays membres ne peuvent fixer des taux de TVA inférieurs à 5% (sauf exception, comme le taux particulier à 2,1%). La France peut donc baisser les taux réduits de 10.0 % et 5,5 % jusqu’à 5.0 %. Pour les appliquer à des produits qui ne figurent pas sur la liste européenne, elle doit toutefois faire modifier cette liste, ce qui suppose d’obtenir l’accord unanime de ses partenaires, comme toujours en matière fiscale.

Les taux réduits de TVA actuels s’expliquent en fait souvent par la capacité d’influence de groupes de pression et leur impact sur la redistribution du pouvoir d’achat est très limité. Engager une révision des taux réduits de TVA alors qu’il est impossible de définir précisément les produits de première nécessité conduirait à des revendications multiples, appuyées par le lobbying des entreprises pouvant en bénéficier. Compte-tenu du niveau du déficit public et de la dette publique de la France, une baisse de la TVA sur certains produits devrait être financée par le relèvement d’autres impôts.

Conséquences budgétaires et arbitrage politique

Les recettes nettes de TVA des administrations publiques ont augmenté de 2,5 % en moyenne annuelle de 2004 à 2019. En comptabilité nationale, la TVA est enregistrée en droits constatés : la TVA payée par les entreprises en janvier N+1 sur leurs ventes de décembre N est imputée à l’exercice N. Son rendement, net des remboursements, s’est élevé à 209 Md€ en 2025 (208 Md€ en 2024) pour l’ensemble des administrations publiques dont : 99 Md€ affectés à l’Etat ou à ses opérateurs, soit désormais moins de la moitié ; 57 Md€ à la sécurité sociale et 53 Md€ aux administrations publiques locales.

Le produit de la TVA rapporté au PIB en France en 2025 (7,0 %) est égal à la moyenne pondérée de la zone euro et proche de celle de l’Union européenne. Comme le taux des prélèvements obligatoires est plus élevé en France, la part de la TVA dans le total des recettes publiques en France (16,3 % en 2024) est plus faible que dans l’Union européenne (18,1 %).

Compte tenu des ordres de grandeur, une baisse ciblée de la TVA d’un point sur certaines catégories pourrait coûter plusieurs milliards d’euros (estimations allant de quelques milliards - 1,8 Md€ pour 5,5 % - à plus de dix milliards si l’on élargit l’assiette). L’État devrait alors arbitrer entre augmentation d’autres prélèvements, baisse des dépenses publiques ou recours à l’endettement, décisions qui ont toutes des effets économiques et sociaux différents.

Tableau : coût approximatif d’une baisse d’un point de TVA selon le taux concerné

Taux concerné	Coût budgétaire approximatif pour une baisse de 1 point
Taux normal (20 %)	6,8 Md€
Taux réduit (10 %)	1,3 Md€
Taux réduit (5,5 %)	1,8 Md€
Taux super-réduit (2,1 %)	0,5 Md€

Points à retenir pour un débat public informé

La TVA est un impôt central et générateur de recettes importantes ; sa réduction coûte cher et nécessite des compensations.
Les expériences passées montrent qu’une grande partie des gains liés à une baisse de TVA peut être captée par les entreprises plutôt que répercutée aux consommateurs.
Les taux réduits de TVA ont un impact redistributif limité et profitent souvent davantage aux ménages aisés.
Si l’objectif est d’aider les ménages les plus modestes, des transferts ciblés (versements directs) sont plus efficaces qu’une baisse générale de TVA.
La faisabilité juridique au sein de l’Union européenne et les pressions sectorielles compliquent la mise en œuvre d’une réforme large et strictement ciblée.

TVA sur la marge : définition et calcul

En conclusion, une baisse de la TVA sur les produits de première nécessité, même si elle est politiquement séduisante, soulève des questions importantes de coût budgétaire, d’efficacité sur le pouvoir d’achat, de ciblage social et de contrainte européenne. L’estimation de 6 milliards peut correspondre à une hypothèse intermédiaire de réforme ciblée, mais son application réelle dépendra des choix d’assiette, des comportements des entreprises et des arbitrages politiques pour compenser la perte de recettes.

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