Tensions autour d'Action Logement : L'État menace-t-il l'accès au logement abordable ?

Action Logement, acteur de référence du logement social et intermédiaire en France, voit une partie de ses ressources et de son organisation menacée par l’État. Les partenaires sociaux, chargés de sa gestion, donnent de la voix depuis plusieurs jours sur un changement de statut en apparence technique, mais qui pourrait être lourd de conséquences.

Bruno Arcadipane, président du conseil d'administration du premier groupe de logements sociaux en France, a dénoncé les risques de mainmise de l’État sur ses missions pilotées aujourd’hui par les partenaires sociaux. Il s’est également insurgé contre les coups de rabots et les perspectives guère encourageantes pour le budget 2024. C’est une menace qui plane sur Action logement depuis 3 ans maintenant.

Pour comprendre ce qui est en jeu ici, il faut d’abord rappeler brièvement la mission et le fonctionnement d’Action logement : créé en 1943 sous le nom de « 1% logement », Action Logement est devenu un pilier du logement social et intermédiaire en France. En 2024, cet organisme gérait ainsi un budget estimé à 1.9 milliard d’euros.

Ces fonds sont issus d’une contribution obligatoire des entreprises de plus de 50 salariés - la PEEC (pour participation des Employeurs à l’Effort de Construction), fixée à hauteur de 0,45 % de leur masse salariale. Ces sommes sont ensuite allouées à la construction et au financement de logements sociaux à destination des salariés des entreprises ayant versé la PEEC. Elles peuvent aussi prendre la forme de prêts et d’aides à la location, à l’accession à la propriété, ou encore à la mobilité professionnelle.

En août 2022, l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) avait alors discrètement reclassé la filiale financière d’Action Logement, Action Logement Services (ALS), en administration publique.

Le Prêt Action Logement

Les raisons de la colère d'Action Logement

Pour comprendre les raisons de sa colère, petit retour en arrière. En août dernier, l’INSEE a décidé de requalifier sa filière Action Logement Services - qui assure la collecte et la gestion de la participation des employeurs à l’effort de construction ou « 1 % logement » - en administration publique. Les gestionnaires d’Action Logement craignent depuis que le ministère des Comptes publics entérine ce choix dans un arrêté qui ferait entrer cette entité dans le giron des organismes divers d’administrations centrales, aux côtés des grandes agences de l’État.

Cette évolution aurait une conséquence financière. Action Logement Services serait alors interdit de s’endetter à plus de 12 mois, un horizon beaucoup trop court pour financer des investissements immobiliers. « Cette transformation d’Action Logement en administration publique est très clairement la politique du nœud coulant. Demain matin, nous sommes étranglés financièrement et c’est l’ensemble du secteur qui va bouger et qui va être atteint », a averti Bruno Arcadipane.

Ce représentant du Medef a précisé que les sept partenaires sociaux étaient opposés à l’unanimité contre ce glissement. « Je souhaite de tous mes vœux que la trésorerie d’Action Logement ne soit pas centralisée, que la signature de ce décret n’arrive jamais, que l’on nous laisse travailler. »

Au-delà des bouleversements dans ses conditions d’emprunt, les représentants d’Action Logement redoutent surtout une remise en cause de leur gestion paritaire, avec l’immixtion de l’État dans la gestion des fonds. « Il y a aussi une conséquence politique. Derrière, c’est quel est le rôle des partenaires sociaux. On voit bien que tout ça serait amené à évoluer », s’est projeté Philippe Lengrand, vice-président de l’organisme, choisi par la CFDT. « On serait à la merci d’une décision du projet de loi de finances », a résumé Bruno Arcadipane, parlant d’une « épée de Damoclès ».

La perspective de se voir potentiellement imposer des arbitrages sur l’allocation de ses ressources fait grincer les partenaires sociaux, préférant se concentrer sur le cœur de mission d’Action Logement : la construction de logements à prix abordables pour les salariés, le soutien de l’accession à la propriété ou à la mobilisation professionnelle.

L’organisme a encore en mémoire le prélèvement de 300 millions dans sa trésorerie, inscrite dans la dernière loi de finances, au profit du Fonds national des aides à la pierre (FNAP). « 300 millions d’euros de ponction, c’est 25 000 salariés qui n’auront pas d’aides derrière, tout ça c’est du concret », a remis en perspective Philippe Lengrand.

Remonté contre des choix budgétaires imposés d’en haut, le président a communiqué, dans un exercice de franchise assez remarqué dans la commission sénatoriale, son mécontentement en direction de l’État. « Action Logement ça ne peut pas être un distributeur automatique. On met la carte et on tire de l’oseille, ce n’est juste pas possible ! »

La préparation du budget 2024 n’est d’ailleurs pas pour le rassurer. « Vous imaginez qu’elle a été mon émotion, lorsqu’il y a quelques jours, le ministre Attal a dit que les deux coups de rabot portés encore cette année le seront sur le ministère de l’Emploi et le ministère du Logement », a ajouté Bruno Arcadipane.

Première foncière européenne avec un bilan de 100 milliards d’euros, à la tête de 1,1 million de logements sociaux, Action Logement constitue par ailleurs une vigie de premier plan sur les difficultés majeures que rencontre le secteur, avec l’envolée des taux d’intérêt et l’inflation. Et ceci, alors que la demande en logements sociaux n’a jamais été aussi forte dans le pays. « On va vraiment se heurter à un mur, on y va en klaxonnant mais personne ne l’entend », a résumé Bruno Arcadipane. « En 2023, aucun bailleur social - Action Logement inclus - ne fera un résultat positif […] On est à l’os. »

Le cri d’alerte des deux dirigeants d’Action Logement a en tout cas reçu un appui marqué de la part de plusieurs groupes au sein de la commission. « Depuis 2017, Emmanuel Macron et ses gouvernements successifs n’ont jamais autant négligé cette politique du logement », a appuyé la sénatrice LR Dominique Estrosi Sassone. « Que l’État mette des moyens supplémentaires, mais n’aille pas faire les poches à un secteur du logement pour abonder ce qu’il ne souhaite pas mettre dans un secteur du logement », s’est également indignée Valérie Létard (Union centriste).

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Démonstration supplémentaire que l’organisme est actuellement dans le plus grand flou, la nouvelle convention quinquennale, qui aurait dû intervenir en début d’année, n’a toujours pas été signée entre l’Etat et Action Logement, sur l’utilisation de la participation des employeurs à l’effort de construction. Faute de visibilité sur son avenir, Action Logement a déjà dû engager certaines décisions difficiles. « On va devoir, pour la première fois de l’histoire - et je le dis avec beaucoup de gravité - fermer une de nos filiales. Ma Ville nouvelle est aujourd’hui sous PSE [Plan de sauvegarde de l’emploi] parce qu’on n’a pas le choix », a expliqué Bruno Arcadipane.

En 2023, Action Logement célèbre ses 70 ans. Depuis sept décennies, Action Logement, acteur majeur du logement social et intermédiaire en France, facilite l’accès au logement pour favoriser l’emploi.

Depuis 2017, les relations entre Action Logement et les gouvernements successifs ont été tendues. L’Etat a notamment pris pour habitude de ponctionner régulièrement cet organisme paritaire, afin de renforcer son budget : 500 millions d’euros lui ont été prélevés en 2020, 1 milliard d’euros en 2021, 300 millions d’euros en 2023.

Plus préoccupant encore : le Ministre de l’Economie Eric Lombard a la possibilité de signer un arrêté entérinant définitivement la transformation d’Action Logement en administration publique. « Si le statut d’Action Logement Services devait officiellement changer, 100 % de la ressource n’irait donc évidemment plus au logement social, pointe Bruno Arcadipane, le président d’Action Logement, dans les colonnes du Monde. Peut-être qu’une part de la ressource partirait plutôt dans le trou abyssal du déficit… »

À cet égard, lors des rencontres nationales d’Action Logement organisées ce 10 juillet, la CFTC et les partenaires sociaux ont appelé au maintien du fonctionnement paritaire de l’instance. « L’emploi est intimement dépendant du logement, rappelait à l’occasion Cyril Chabanier, président de la CFTC. Pour que plus de Français travaillent, il faut que plus de Français puissent se loger. Or, aujourd’hui encore, la rencontre entre l’offre et la demande de travail bute sur le déficit de mobilité des travailleurs. Pour lutter contre ce déficit, les résultats d’action Logement sont, justement, très éloquents.

Pas touche à Action Logement Services (ALS). C’est le message des organisations de salariés (CFDT, CGT, FO, CFE-CGC, CFTC) et d’employeurs (Medef et CPME) réunies au sein du groupe paritaire, dans un communiqué du 17 mai. Constituée en 2016 par décret, cette filiale de financement d’Action Logement ne doit pas se transformer en administration publique « après la décision du tribunal administratif de Cergy-Pontoise (Val d’Oise) rejetant, le 7 mai dernier, le recours formé contre la décision de reclassement de l’Insee », espèrent-elles.

Si le « reclassement » d’ALS en administration publique « devait être confirmé par un arrêté du ministre des Comptes publics », la crise actuelle du logement - que dit combattre le gouvernement en créant les conditions d’un « choc d’offres » - serait amplifiée « avec des conséquences inévitables pour le plein emploi », alertent patronat et syndicats. Ils y voient une menace sur « les capacités d’investissement d’une structure qui fait, chaque jour, la preuve de son utilité sociale et de son efficacité économique », ajoutant que sa capacité d’emprunt serait « drastiquement limitée ».

Menace sur la construction et la rénovation

Mais en quoi une administration publique ne pourrait-elle pas continuer de produire et rénover un certain nombre de logements, comme le prévoit la convention quinquennale (2023-2027) signée en juin 2023 avec l’Etat ? « Les chantiers en cours ne seraient pas arrêtés, assure Bernard Verquerre, administrateur du groupe et président de la commission logement de la CPME. En revanche, les futurs chantiers, prévus dans le plan de charge sur cinq ans convenu avec l’Etat, sont menacés car nous serions limités dans notre capacité d’emprunt et donc dans notre capacité à financer la construction et la rénovation. »

Si l’arrêté devait être pris, ALS ne pourrait plus s’endetter, auprès de Barclays, Deutsche Bank ou encore Société Générale, sur 10, 15 ou 20 ans, mais sur douze mois maximum. « La construction, c’est du temps long, relève le porte-parole de la CPME. On ne peut pas être bridé comme cela alors que la machine à créer du logement abordable est grippée et que le parcours résidentiel est bloqué. L’équilibre financier des opérations serait remis en cause. Des dérogations ou fonds spéciaux via la Caisse des dépôts pourraient être décidés par le gouvernement mais nous serions pieds et poings liés. »

Certain que la publication de cet arrêté freinera sa production et sa traque aux passoires thermiques, Action Logement est en train de « modéliser les conséquences sur les chantiers », souligne un collaborateur du groupe, qui souhaite rester anonyme alors que l’entreprise ne s’exprime pas sur le sujet. Il est donc trop tôt pour annoncer un nombre de logements commencés ou rénovés en moins.

Emprunts obligataires

Un détail qui compte, selon cette même source : Action Logement disposerait d’une année à compter de la date de l’arrêté confirmant le reclassement de sa filiale de financement en administration publique pour continuer à recourir aux emprunts obligataires comme aujourd’hui. Sur les 3,3Mds€ d’endettement autorisé par la convention quinquennale, et jugé nécessaire pour produire, rénover ou encore distribuer des aides aux salariés en quête d’un logement, il reste à 2,1Mds à aller chercher sur les marchés financiers, selon cette source. ALS est actuellement bien classée par les agences de notation Moody’s (AA2) et Fitch (AA-).

En cas de reclassement, la convention quinquennale en cours ne serait pas annulée car « quand c’est signé, c’est signé », souligne Bernard Verquerre, mais les objectifs écrits noir sur blanc seraient remis en question. « Comment financer la production de logements déjà à la peine si un acteur comme Action Logement n’a plus de visibilité sur sa capacité d’emprunt ? Les 5,5Mds€ de financements pour les bailleurs sociaux et intermédiaires (groupe et hors-groupe, NDLR), prévus par la convention, sont pourtant à la hauteur des enjeux », complète Nathalie Bazire, secrétaire confédérale de la CGT chargée du logement.

Fermer le robinet de la rénovation urbaine

Autre point fâcheux : les politiques publiques de rénovation urbaine ou de revitalisation des centres-villes que financent en partie Action Logement via ALS, en piochant dans ses recettes mais aussi en empruntant sur les marchés à des taux attractifs comparés à ceux d’un organisme HLM isolé, se trouveraient également menacées. Disposant de marges de manœuvre réduites, le groupe pourrait arrêter ou diminuer son soutien (734M€ en 2023) au nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) qui doit s’achever en 2030.

« Mais ce serait la guerre ouverte avec l’Etat », redoute une source anonyme chez Action Logement. Le Fonds national des aides à la pierre (Fnap), le programme national Action Cœur de Ville 2 (2023-2026) et le réseau des Agences départementales d’information sur le logement (Adil) pourraient aussi faire l’objet d’un arbitrage. L’an dernier, la participation d’Action Logement s’est élevée respectivement à 300M€, 184M€ et 9M€.

La dette d’ALS intégrerait celle de l’Etat

Le gouvernement est déjà représenté au sein de chaque conseil d’administration du groupe Action Logement et de ses filiales, comme Action Logement Immobilier à laquelle sont rattachées ses 43 entreprises sociales pour l’habitat (ESH) et 5 sociétés de logement intermédiaire, de Seqens à In’li. « Actuellement, ses commissaires disposent d’un pouvoir de véto, à condition de le justifier. Demain, ils pourront nous obliger à emprunter un montant plus bas que nous le souhaitons », illustre une source anonyme chez Action Logement.

En effet, en tant qu’administration publique, la dette d’ALS s’ajouterait à celle de l’Etat. Ses représentants, nommés par les ministères de la Transition écologique (dont dépend le secteur du logement), des Comptes publics et de l’Economie, pourraient revoir à la baisse les montants des emprunts pour ne pas dégrader la note de la France, elle aussi classée AA2 par Moody’s et AA- par Fitch, sur fond de dérapage du déficit public.

Motivations politiques...

Si des craintes persistent sur une potentielle réorganisation de la filiale employant 2800 salariés à travers 145 implantations, les organisations salariales et patronales redoutent avant tout la fin du paritarisme. « La place des partenaires sociaux dans une administration publique serait soit minime soit inexistante », anticipe Betty Hervé, secrétaire confédérale de la CFDT chargée du logement. « Le tripartisme au sein d’une structure autonome et paritaire, explique de son côté Pascal Lagrue, son homologue de FO, permettrait à l’Etat d’avoir accès à de l’argent qui n’est pas le sien. »

Le syndicaliste fait référence à la Participation de l’employeur à l’effort de construction (Peec) versée à Action Logement par les entreprises de plus de 50 salariés, à hauteur de 0,45% de leur masse salariale. « Pour des raisons électoralistes, le gouvernement actuel ou futur pourrait imposer à Action Logement de loger tant de réfugiés ou tant de salariés qui ne cotisent pas à la Peec », imagine-t-il.

...et budgétaires

Un moyen de protester ? « Les grands groupes pourraient arrêter de verser cette contribution volontaire, en démontrant que la somme due a été investie dans la construction de logements pour les salariés. Les PME de plus de 50 salariés, qui bénéficient actuellement de la mutualisation de la Peec, n’en auraient pas les moyens », observe Bernard Verquerre.

« Derrière cette histoire de gros sous, il y a Bercy, pointe Pascal Lagrue. Comme d’autres de ses prédécesseurs, le ministre de l’Economie Bruno Le Maire veut faire main basse sur les réserves ou les fonds propres d’un groupe très bien géré. Le gouvernement a le même raisonnement intellectuel sur l’Agirc-Arrco. »

Pointé du doigt, Bercy botte en touche : « La décision d’inclusion d’ALS dans le champ des APU (NDLR : administrations publiques) a été prise de manière indépendante par l’Insee dans le cadre de ses travaux en lien avec Eurostat sur la comptabilité nationale. Le gouvernement n’est pas décisionnaire en la matière, l’Insee agissant en toute indépendance dans le cadre de cette mission. »

Les ferments d’un énième malaise entre Action Logement et l’exécutif sont bien réunis. De quoi remettre en cause les efforts du premier bailleur social de France. Au dernier Congrès HLM, en octobre dernier, celui-ci avait joué la carte de l’apaisement avec l’ancien ministre du Logement Patrice Vergriete, remplacé en janvier dernier par Guillaume Kasbarian, pour se montrer unis face à la crise du logement. Le groupe paritaire fait en outre partie des signataires du « pacte » pour doubler la production de logements intermédiaires, et ainsi susciter un « choc d’offres ».

Les organisations de salariés (CFDT, CGT, FO, CFE-CGC, CFTC) et d’employeurs (Medef et CPME) réaffirment leur opposition à la transformation d’Action Logement Services en administration publique après la décision du tribunal administratif de Cergy-Pontoise rejetant, le 7 mai dernier, le recours formé contre la décision de reclassement de l’Insee.

À l’heure où, dans notre pays, les besoins en logements abordables sont importants sur tous les territoires, il est plus que jamais nécessaire de préserver les capacités d’investissement d’une structure qui fait, chaque jour, la preuve de son utilité sociale et de son efficacité économique.

Le reclassement d’Action Logement Services (ALS) en administration publique, s’il devait être confirmé par un arrêté du ministre des Comptes Publics, portera un grave préjudice au logement abordable et durable des salariés, notamment les plus modestes et sera de nature à aggraver ou amplifier la crise actuelle du logement avec des conséquences inévitables pour le plein emploi.

Si la capacité d’emprunt du Groupe est drastiquement limitée, les salariés des entreprises de notre pays seront les premières victimes d’une offre de logements sociaux et intermédiaires en chute libre. De surcroît, les services délivrés aux salariés du secteur privé pour faciliter leur accès au logement seront significativement dégradés.

Les Partenaires sociaux entendent interjeter appel auprès de la Cour de Versailles et demandent solennellement au gouvernement de surseoir à toute décision impactant les capacités d’investissement du Groupe. Ils appellent également l’Etat à respecter les engagements pris dans la Convention quinquennale 2023-2027, signée en juin 2023 et qui prévoit un recours à un endettement maîtrisé pour réaliser des objectifs ambitieux en faveur du logement abordable et durable : produire 200 000 logements sur la période, accompagner 4 millions de salariés dans leur parcours logement et mener un plan de décarbonation d’ampleur.

Il n’est pas acceptable de faire peser une telle incertitude à une structure qui démontre chaque jour, grâce à l’engagement de ses 2 600 collaborateurs, sa capacité à agir efficacement sur tous les territoires. Un trait de plume ne peut mettre à mal ce qui constitue depuis 70 ans les fondements même de notre cohésion sociale.

À PROPOS D’ACTION LOGEMENT

Depuis 70 ans, la vocation d’Action Logement, acteur de référence du logement social et intermédiaire en France, est de faciliter l’accès au logement pour favoriser l’emploi. Action Logement gère paritairement la Participation des Employeurs à l’Effort de Construction (PEEC) en faveur du logement des salariés, de la performance des entreprises et de l’attractivité des territoires, notamment le cœur des villes moyennes.

Grâce à son implantation territoriale, au plus près des entreprises et de leurs salariés, ses 20 000 collaborateurs mènent, sur le terrain, deux missions principales :

Construire et financer des logements sociaux et intermédiaires, prioritairement dans les zones tendues, en contribuant aux enjeux d’éco-habitat, d’économies d’énergie et de décarbonation, de renouvellement urbain et de mixité sociale. Le groupe Action Logement compte 45 Entreprises Sociales pour l’Habitat, 5 filiales de logements intermédiaires et un patrimoine de plus d’un million de logements.
Accompagner les salariés dans leur mobilité résidentielle et professionnelle.

A cet égard, la reprise en main et l’interventionnisme croissant des pouvoirs publics sur Action Logement peuvent interroger.

Année	Prélèvement de l'État sur Action Logement (en millions d'euros)
2020	500
2021	1 000
2023	300

Tableau récapitulatif des prélèvements de l'État sur Action Logement.

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