Le Droit d'Amendement dans le Projet de Loi de Finances : Définition et Enjeux

Le droit d'amendement est une composante essentielle du processus législatif en France, particulièrement lorsqu'il s'agit du projet de loi de finances (PLF). Il permet aux parlementaires de modifier les textes soumis à leur examen, qu'il s'agisse de projets de loi d'initiative gouvernementale ou de propositions de loi d'initiative parlementaire.

Ce droit, partagé entre le Gouvernement et les parlementaires, est encadré par des règles constitutionnelles, organiques et réglementaires strictes, inspirées du «parlementarisme rationalisé».

Le droit d'amendement en dix points !

I. Les Fondements Constitutionnels et Organiques

A. L'Article 34 de la Constitution

L’article 34 de la Constitution dispose que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Les règles spécifiques qui leur sont applicables relèvent de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui s’est substituée à l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959.

B. La LOLF et la Modernisation de la Gestion des Finances Publiques

La loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a réformé la LOLF, principalement à compter du dépôt du projet de loi de finances pour 2023, pour une première application aux lois de finances afférentes à l’année 2023. La loi de finances est l’acte juridique qui prévoit et autorise le budget de l’État. Elle détermine, pour un exercice correspondant à l’année civile, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte (LOLF, article 1er).

En application de la loi organique du 28 décembre 2022 précitée, on distingue désormais quatre catégories de lois de finances :

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la loi de finances de l’année ;
les lois de finances rectificatives ;
la loi de finances de fin de gestion, nouvellement créée ;
la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, nouvelle dénomination de la loi de règlement.

Les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État (LOLF, article 32), leur sincérité s’appréciant compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

II. La Loi de Finances de l'Année : Présentation et Contenu

Préparée par le Gouvernement, la loi de finances de l’année voit sa présentation et son contenu précisément définis par la LOLF. Elle est examinée par le Parlement selon une procédure qui déroge, sur des points importants, à la procédure de droit commun d’examen des autres projets de loi.

A. Structure de la Loi de Finances

La loi de finances de l’année comporte deux parties distinctes (LOLF, article 34) :

Première partie : autorise notamment la perception des impôts et comporte toutes dispositions relatives aux ressources, notamment fiscales, de l’État.
Seconde partie : fixe notamment, pour chacune des missions du budget de l’État, le montant des crédits en distinguant les crédits de subventions aux opérateurs et ceux finançant des dépenses d’investissement et, par ministère, le plafond des autorisations d’emplois.

Elle comprend également un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques (LOLF, article 1er H). L’article liminaire comprend aussi l’état des prévisions de prélèvements obligatoires, d’endettement et de dépenses de l’État, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Il estime les dépenses considérées comme des dépenses d’investissement pour l’ensemble des administrations publiques.

B. Nomenclature des Crédits

Les crédits du budget général de l’État sont présentés selon une nomenclature à trois niveaux :

la mission, ministérielle ou interministérielle ;
les programmes ;
les actions.

La mission, qui ne peut être créée qu’à l’initiative du Gouvernement, comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie relevant d’un ou plusieurs ministères.

Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation (LOLF, article 7).

Les actions constituent le troisième niveau de présentation des dépenses, dont la LOLF ne donne aucune définition précise. Elles n’ont qu’un caractère informatif et visent à mieux identifier les composantes des politiques publiques et à en retracer les coûts.

C. Documents Annexés au Projet de Loi de Finances

Le projet de loi de finances est nécessairement accompagné de nombreuses annexes destinées à assurer une bonne information des parlementaires :

les projets annuels de performances (PAP) (ou « bleus » budgétaires) ;
les annexes informatives (ou « jaunes » budgétaires) ;
les documents de politique transversale, de couleur orange ;
l’annexe dite des « voies et moyens » ;
le rapport portant sur la situation des finances publiques locales ;
d’autres documents budgétaires permettent notamment de replacer le projet de budget dans son contexte économique, social et financier.

III. Élaboration du Projet de Loi de Finances

A. Un Processus Gouvernemental

Le processus d’élaboration du projet de loi de finances et du budget de l’État relève exclusivement du Gouvernement, comme l’indique l’article 38 de la LOLF qui dispose que « sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en Conseil des ministres. »

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B. Encadrement Pluriannuel et Surveillance Communautaire

La loi de finances ne portant que sur une seule année en application du principe d’annualité budgétaire, sa préparation s’inscrit néanmoins de plus en plus dans le cadre d’une programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle n’est plus, par ailleurs, un exercice strictement interne, depuis qu’une surveillance accrue des politiques budgétaires s’est mise en place dans le cadre de la zone euro et de l’Union européenne.

IV. Recevabilité des Amendements

A. Contrôle de la Recevabilité Financière

L’article 40 de la Constitution précise que les amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique.

B. Contrôle de la Recevabilité Législative

L’article 41 de la Constitution prévoit que « s’il apparaît au cours de la procédure législative qu’une proposition ou un amendement n’est pas du domaine de la loi (...), le Gouvernement ou le président de l’assemblée saisie peut opposer l’irrecevabilité ».

V. Exercice du Droit d'Amendement

A. Libre Exercice en Première Lecture

Le principe général, affirmé par l’article 45 de la Constitution, est que le droit d’amendement s’exerce librement au stade de la première lecture : tout amendement est recevable à ce stade dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte.

B. Restrictions et Organisation du Débat

Pour permettre une discussion ordonnée et cohérente des articles d’un texte de loi et des amendements qui s’y rapportent, et pour donner à chaque acteur du débat, Gouvernement, rapporteur et députés, le temps de préparer cette discussion, il est nécessaire de prévoir une date limite pour le dépôt de ces amendements.

L'ordre d'appel des amendements en séance publique est rigoureusement déterminé par les Règlements des assemblées : ils sont examinés au fur et à mesure que viennent en discussion les articles sur lesquels ils portent et, lorsqu'il y a plusieurs amendements en concurrence sur un même article, par ordre d'éloignement décroissant de cet article.

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