Assainissement des Finances Publiques en France : Défis et Stratégies

Les comptes publics français en 2024 affichent un déficit préoccupant. Un chiffre proche de 6% du PIB est anticipé, dépassant largement les -5,6% initialement évoqués et les -4,4% votés dans le budget 2024. Face à cette situation, le CEPREMAP a publié deux rapports analysant les trajectoires possibles pour redresser les finances publiques.

En 2024, le solde public pourrait se dégrader de 8,6 milliards d’euros par rapport à 2023. Sans mesures de régulation drastiques, celui-ci pourrait atteindre -6% du PIB, soit -163 milliards d’euros, contre -5,5% en 2023. Comparé au Programme de stabilité 2024-2027 de mai dernier, le déficit public progresserait de 14,7 milliards d’euros entre l’estimation de mai et celle d’août.

Cette situation est due à des recettes fiscales plus faibles que prévu, malgré un recalibrage à la baisse d’une vingtaine de milliards d’euros suite à l’exécution du budget 2023. Les derniers chiffres communiqués indiquent :

• Un manque à gagner sur l’IR de -1,1 milliards par rapport aux prévisions.
• Des moindres recettes de TVA pour -2,7 milliards.
• Un IS en berne avec des pertes de recettes de -3,2 milliards.

La croissance française, davantage orientée vers l’export, génère moins de recettes fiscales.

Autre point d’attention, les finances des collectivités territoriales : les dépenses seraient en hausse de 16,5 milliards d’euros par rapport au Pstab 2024, en lien notamment avec des dépenses de transport en hausse et une dégradation en règle des finances des départements (sous le choc de la croissance très dynamique des AIS (allocations individuelles de solidarité) qu’elles financent et du poids de la gestion des mineurs isolés[1]). Bref, le déficit des APUL à -0,4% du PIB qui devait être stabilisé entre 2023 et 2024 pourrait se dégrader.

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Il en résulte que « “L’État ne dispose d’aucun levier activable en cours d’année pour faire participer les collectivités à l’effort de redressement des comptes publics”.

Les Recommandations du CEPREMAP

Deux notes du CEPREMAP proposent des pistes pour ajuster les finances publiques, tout en tenant compte des impératifs suivants :

• Stabilité des prélèvements fiscaux.
• 20 milliards d’économies sur le solde structurel primaire chaque année sur les 2 premières années (2025-2026).
• Respect des engagements européens et de la procédure pour déficit excessif.

Dans ce cadre, une stratégie en plusieurs temps est préconisée :

• Un mix entre baisses de dépenses et hausses de recettes pour ne pas trop pénaliser la croissance et maîtriser les inégalités.
• Un ajustement budgétaire étalé sur 7 ans plutôt que 4,5 ans.
• Accepter que la dette ne puisse qu’augmenter dans le contexte actuel, et viser une inflexion rapide du niveau d’endettement.

Enseignement n°1 : Comment réaliser un ajustement budgétaire sans entraver la croissance ni accroître les inégalités :

La note n°1 du CEPREMAP propose un ajustement de 90 milliards d’euros sur 4,5 ans, avec des économies nettes de 20 milliards d’euros par an. Cet ajustement devrait se décomposer en :

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• Baisse des dépenses de consommation publiques de 4,9 milliards d’euros/an.
• Baisse des transferts bismarckiens (retraites) de 29,4 milliards d’euros/an.
• Augmentation des transferts beveridgiens (aides aux plus pauvres) de 14,9 milliards/an.

Cette décomposition permettrait de réduire les inégalités malgré l’ajustement budgétaire.

Enseignement n°2 : L’ajustement optimal ne peut pas être sur 4,5 années mais sur 7 ans en cas de procédure pour déficit excessif

La France étant en procédure pour déficit excessif, elle doit respecter des contraintes additionnelles :

• Les 20 milliards d’économies doivent porter sur le solde structurel primaire.
• La croissance doit être préservée au maximum.
• Il convient donc d’étaler l’ajustement sur 7 ans.

Les exigences n°1 et n°4 du nouveau traité budgétaire seraient respectées : le respect des 3 tests imposés pour s’assurer une baisse de l’endettement public au cours de la période d’ajustement et dans les 10 années suivantes (test de solde budgétaire dégradé, test de croissance défavorable, test de tension sur les marchés financiers) ; ainsi qu’un effort budgétaire en « principe » linéaire, mais qui devrait être aménagé.

Malheureusement la situation est désormais beaucoup plus grave. Avec un déficit public putatif à -6% du PIB en 2024, les pouvoirs publics vont devoir, sitôt le nouveau gouvernement désigné, s’atteler à la tâche de « tenir » coûte que coûte l’ancrage du Programme de stabilité soit 5,1%.

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Pour y parvenir il faudra dégager dans l’urgence un ajustement de près de 15 milliards d’euros… celui-ci prendra certainement la forme d’un mix entre des réductions de dépenses (annulation des « surgels » de crédits, s’ils sont préservés) et sans doute quelques mesures fiscales rétroactives dont on voit poindre les contours (taxation des « superprofits » de crise, et des rachats d’actions) pour un montant estimatif de 3 milliards d’euros…

L’ampleur des ajustements à réaliser impliquent d’associer l’ensemble des administrations publiques à l’effort d’ajustement des comptes publics. Les collectivités territoriales élargies aux administrations publiques locales (pour y associer leurs satellites) devront y être associés et participer à cet effort.

Plusieurs pistes sont envisageables : une taxation de la DGF y compris sur les compartiments péréquateurs (afin d’éviter de placer certaines communes en situation de DGF négatives), contractualiser sous la forme de pactes de Cahors de 2ème génération intégrant l’investissement pour éviter l’explosion des charges d’endettement qui constituent des dépenses de fonctionnement… limiter la hausse des taux d’impôts locaux pour réduire leurs recettes et ainsi freiner leurs dépenses… etc.

Du côté des dépenses de santé, le développement du reste à charge est sans doute inévitable, ainsi que des désindexations de prestations. La note du CEPREMAP montre bien qu’il pourrait il y avoir un troc entre limitation des désindexations des minima pour les plus pauvres contre désindexation des retraites… mais cela ne sera sans doute pas suffisant dans la durée étant donné les volumes financiers d’économies en jeu.

Il faudra sans doute annoncer une nouvelle réforme paramétrique des retraites associée à d’autres mesures structurelles (lutte contre l’absentéisme, baisse des indemnisations chômage etc.). L’avantage des deux études du CEPREMAP est de borner le champ des possibles : il faut avant tout ne pas trop pénaliser la croissance, ce qui plaide pour un ajustement sur 7 ans, avec un mix à trouver entre des baisses de dépenses de fonctionnement et d’investissement et ajustement des transferts sociaux de toute nature… mais sans doute que la « non explosion » des inégalités va devenir un luxe si la situation se dégrade et que les prêteurs de la France réagissent en conséquence (hausse du service de la dette).

Reste un autre versant non exploré par la note… baisser la dette via de puissants effets stock-flux… cela passerait alors par des cessions de participation publiques tous azimuts, dans les SEM, les entreprises publiques, le portefeuille coté et non coté de l’Etat (en propre ou via la CDC ou la BPI…).

Tableau Récapitulatif des Mesures d'Ajustement Budgétaire (CEPREMAP)

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