Le Cadre Juridique des Finances Publiques en France : Définition et Sources

Le droit des finances publiques est une branche du droit public qui encadre la gestion des ressources financières de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des organismes de sécurité sociale. Il englobe la collecte des revenus, la gestion des dépenses et l’administration de la dette publique. L’objectif des finances publiques est d’assurer une allocation efficace et équitable des ressources publiques pour répondre aux besoins de la société, tels que les services publics, l’infrastructure et les programmes sociaux. Il est essentiel de comprendre les sources et les composantes de ce cadre juridique pour appréhender le fonctionnement des finances publiques en France.

Définition et Composantes du Droit des Finances Publiques

Au sein du droit des finances publiques, on distingue habituellement :

Le droit budgétaire, qui régit les questions relatives à l’élaboration et à l’adoption du budget.
La comptabilité publique, qui régit la tenue des comptes publics, ainsi que l’encaissement et le décaissement de l’argent public, c’est-à-dire, l’exécution du budget.
Le droit fiscal, qui régit les questions relatives aux recettes publiques qui sont perçues sous la forme d’impositions de toute nature.

Bien qu’elles ne soient pas traditionnellement comprises dans cette définition, les finances sociales sont d’une importance capitale pour l’État, qui s’y intéresse à travers les lois de financement de la sécurité sociale.

I. Les Sources Nationales du Droit des Finances Publiques

Au sein des sources nationales, il est nécessaire de distinguer les sources constitutionnelles et les sources infra-constitutionnelles.

A) Normes Constitutionnelles

Les normes constitutionnelles jouent un rôle fondamental en matière de finances publiques. La jurisprudence du Conseil constitutionnel consacre ainsi plusieurs principes de droit budgétaire :

Le principe d’annualité
Le principe d’unité
Le principe d’universalité
Le principe de spécialité

En matière comptable, la Constitution prévoit le principe de régularité et de sincérité des administrations publiques, alors que le Conseil constitutionnel consacre quant à lui l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

En matière fiscale, plusieurs principes sont également prévus :

La compétence de principe du législateur
Le principe d’annualité de l’impôt
Le principe de l’encadrement de la rétroactivité de la loi fiscale
Le principe d’égalité devant les charges publiques
Les principes de nécessité et de proportionnalité des peines (même si celui-ci n’est pas propre à la matière fiscale)

B) Normes Infra-Constitutionnelles

Les normes infra-constitutionnelles comprennent les lois organiques, les lois ordinaires, et les règlements.

1) Les Lois Organiques

Les lois organiques occupent un rang hiérarchique supérieur à celui des lois ordinaires, mais n’ont pas pour objet d’établir des règles de fond. Quatre lois organiques intéressent les finances publiques :

La loi organique sur la programmation financière (LOPGFP) du 17 décembre 2012, qui transpose en droit interne les exigences du pacte budgétaire (« TSCG ») conclu entre les gouvernements des États membres. Cette loi :
- Détermine le contenu et l’articulation de la loi de programmation des finances publiques (LPFP), des lois de finances (LF) et des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) qui doivent définir et mettre en œuvre les règles du TSCG.
- Prévoit un mécanisme de correction qui doit être mis en œuvre dans le cas où il existe un écart trop important entre les prévisions budgétaires et les résultats connus d’une ou de deux années.
- Institue un Haut conseil des finances publiques (HCFP).
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 est une loi fondamentale en matière de finances publiques, qui répond aux besoins énoncés par les gestionnaires publics et par les parlementaires dans le cadre de l’élaboration et de l’exécution du budget. La LOLF a introduit un modèle managérial de gestion par la performance, inspiré du monde de l’entreprise privée, dont les grands principes sont les suivants :
- La liberté de gestion
- La responsabilisation managériale
- La culture des résultats de l’action publique
La LOLF a par ailleurs entendu revaloriser le rôle et l’information du Parlement.

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La loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005, dont les principales innovations consistent dans le renforcement de la sincérité et de la transparence des équilibres financiers de la Sécurité sociale, l’affirmation du principe d’autonomie financière de la Sécurité sociale, l’introduction d’une dimension pluriannuelle dans la présentation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses et, enfin, dans la définition de programmes de qualité et d’efficience qui devraient permettre, à terme, de mesurer l’efficacité de la dépense publique dans le domaine des finances sociales.
La loi organique sur l’autonomie financière locale (LOAFCT) du 29 juillet 2004, qui a pour objet de mettre en œuvre le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales, prévu à l’article 72-2 de la Constitution. En particulier, la LOAFCT prévoit :
- Une définition de la notion de ressources propres
- Les seuils minimums d’autonomie
- Un mécanisme visant à garantir l’autonomie des collectivités territoriales

2) Les Autres Lois

Elles sont essentiellement au nombre de trois :

Les lois de finances (LF) qui déterminent les ressources et les charges de l’État. On distingue :
- Les lois de finances initiales (LFI), adoptées en vue de l’année suivante.
- Les lois de finances rectificatives (LFR), qui se rapportent quant à elles à l’année en cours et qui ont notamment pour objet de modifier les prévisions de la LFI.
- Et les lois de règlement (LR), qui constatent les résultats financiers de chaque année civile et approuvent les différences entre les résultats et les prévisions de la LFI éventuellement modifiée par une ou plusieurs LFR.
Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs et ses dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » (art. 34 C°).
Les lois de programmation des finances publiques (LPFP), qui ont pour objet d’appréhender les finances de l’État à une échelle pluriannuelle.

La LOLF

3) Les Règlements

Comme dans tous les domaines, les règlements jouent également un rôle important en matière de finances publiques. Ainsi, par exemple, les règles de la comptabilité publique relèvent par principe de la compétence du pouvoir réglementaire, qui les adopte sur avis du Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP). C’est aujourd’hui le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit décret « GBCP ») qui est applicable en la matière.

De même, en matière fiscale, le pouvoir réglementaire local dispose d’une certaine marge de manœuvre en matière d’impositions de toute nature.

Les règles relatives à la gestion des finances publiques sont définies par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP). Le décret précise le rôle des acteurs de la gestion de l’État en mode LOLF - responsables de programme, de budget opérationnel de programme et d’unité opérationnelle - ainsi que le rôle du comptable public.

Le décret définit par ailleurs le rôle du responsable de la fonction financière au sein de chaque ministère, rôle prééminent en matière de coordination des travaux budgétaires et comptables, de garantie du caractère soutenable du budget ministériel, d’optimisation de la fonction financière et de garantie de la qualité des comptes publics. Le décret définit la comptabilité publique dans ses différentes composantes et explicite ses objectifs de qualité. Il généralise l’obligation de mise en œuvre de dispositifs de contrôle interne tant par les gestionnaires que par les comptables, garants de la qualité comptable.

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À compter du mois d’octobre 2018, la révision du décret GBCP simplifie, clarifie et modernise la gestion budgétaire et comptable publique. Elle permet un allégement des contrôles a priori, une chaîne de la dépense plus efficace et plus intégrée, et une procédure et des documents budgétaires recentrés sur l’essentiel, des mesures qui s’inscrivent dans l’objectif d’une plus grande responsabilisation des gestionnaires.

Le décret GBCP, dans sa version révisée du 24 septembre 2018, prévoit la suppression de la présentation de la comptabilité d’analyse des coûts (CAC) dans les annexes au projet de loi de finances, qui ne répondait pas aux attentes des gestionnaires publics et des parlementaires.

Les moyens, dont dispose le contrôle budgétaire pour s’en assurer, sont notamment le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel et la démarche de programmation budgétaire pluriannuelle.

Les règles budgétaires et comptables rassemblées dans ce décret sont de nature à permettre une meilleure maîtrise de la gestion publique en disposant d’instruments performants, à mêmes d’assurer le pilotage des administrations publiques en vue de respecter nos engagements européens en matière de finances publiques.

II. Les Sources Internationales

Si les trois sous-ensembles (droit budgétaire, comptabilité publique, droit fiscal) obéissent traditionnellement à des normes nationales, la place des normes internationales est aujourd’hui de plus en plus prenante.

En conclusion, le droit des finances publiques est un domaine complexe et essentiel pour la gestion des affaires publiques. Il est encadré par une variété de sources nationales et internationales, garantissant ainsi la transparence, l'efficacité et la responsabilité dans l'utilisation des fonds publics.

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