Crise de la dette mexicaine de 1982 : causes et conséquences

En août 1982, le défaut de paiement du Mexique déclenche une crise bancaire mondiale de l'endettement des pays émergents, résolue en 1989 avec le plan Brady. Une crise qui rappelle celle que connaît aujourd'hui l'Union européenne avec la Grèce.

Les années 1970 devaient être bénies pour le Mexique. Ce pays producteur de pétrole bénéficie alors de la flambée du cours de l'or noir ; à l'époque, les réserves de la banque centrale engrangent les dollars à un rythme effréné. Pourtant, dans le même temps le pays s'endette dangereusement. Entre 1970 et 1982, la dette à long terme du Mexique est passée de 6 à 86 milliards de dollars. Cette dette est surtout détenue massivement par des banques commerciales dont l'encourt passe de 1,8 à 44,5 milliards de dollars. Cette situation va déboucher sur une crise qui présente quelques similitudes avec la Grèce.

Contexte international et origines structurelles

Pour bien comprendre la crise de 1982, il est nécessaire de faire un retour dix ans en arrière. Les années 1970 se placent sous le sceau d'une très grande instabilité. Le déficit commercial américain et les chocs pétroliers permettent à de nombreux pays d'accumuler des dollars en dehors des Etats-Unis. Ils entendent bien les faire fructifier en les recyclant sous forme de prêts. Dans le même temps, pour lutter contre l'inflation, les taux d'intérêt augmentent d'année en année. Le taux aux Etats-Unis, qui sert alors de référence aux emprunts des pays en voie de développement, passe ainsi de 6 % en 1977 à 12 % en 1979 et bien au-delà de 16 % en 1981.

La hausse brutale des taux d'intérêt sur l'USD, organisée par P. En conséquence, leurs réserves de change en devises étrangères diminuent. Après les chocs pétroliers successifs des années 1970, l’offre internationale de capitaux est élevée. Offre et demande de capitaux se rencontrent donc chez les pays en développement, lesquels se tournent vers l’épargne étrangère pour combler leurs besoins de financement. Le financement des pays en développement est peu diversifié, sensible à l’évolution des conjonctures économiques et monétaires internationales, et utilisé de manière inefficiente.

Endettement massif et rôle des créanciers

A partir de 1973, les revenus en devises du Mexique croissent rapidement grâce au triplement du prix du pétrole. Cette augmentation des revenus en devises devrait mettre le Mexique à l’abri de la nécessité de s’endetter. Cette augmentation des revenus en devises devrait mettre le Mexique à l’abri de la nécessité de s’endetter. Le Mexique s’endette également auprès des banquiers privés avec l’aval de la Banque mondiale. Le volume des prêts des banques privées au Mexique est multiplié par 6 entre 1973 et 1981. Les banques des États-Unis dominent largement, suivies dans l’ordre par les banques britanniques, japonaises, allemandes, françaises, canadiennes et suisses.

Les montants prêtés par les banquiers privés sont plus de 10 fois supérieurs à ceux prêtés par la Banque mondiale. Quand la crise éclate en 1982, on dénombre 550 banques créancières du Mexique ! En 1981, la Banque mondiale octroie au Mexique un prêt de 1,1 milliard de dollars : de loin le plus gros prêt de la Banque depuis 1946. La Banque se comporte en prêteur de dernier ressort. Elle prête à l’État mexicain à condition que celui-ci rembourse les banquiers privés, en majorité nord-américains.

Pour la Banque mondiale, en prêtant au Mexique, l’enjeu est de garder une influence sur les autorités mexicaines. Le message émis par la Banque mondiale consiste à dire que même si tout suggère que tout va mal, il n’y a rien à craindre, la situation réelle est excellente et il faut continuer à s’endetter. Le 19 novembre 1979, elle écrit : « Tant l’accroissement de la dette extérieure du Mexique que l’augmentation du ratio du service de la dette par rapport aux exportations qui pourra s’élever jusqu’à 2/3 des exportations (...) donnent à penser qu’il s’agit là d’une situation très critique. En fait, c’est le contraire qui est vrai. »

Signes avant-coureurs et décisions malheureuses

En 1974-1976, la situation des finances publiques mexicaine se détériore gravement. Le 3 février 1978, la Banque mondiale fait la projection suivante : « Le gouvernement mexicain est à peu près certain d’obtenir un accroissement important des ressources à sa disposition au début des années 1980. » Le 19 mars 1982, six mois avant que la crise n’éclate, le président de la Banque mondiale, Alden W. Clausen, envoie la lettre suivante au président du Mexique, José Lopez Portillo : « La rencontre que nous avons eue à Mexico avec vos principaux conseillers a renforcé la confiance que je place dans les dirigeants économiques de votre pays. Monsieur le président, vous pouvez être fier des réalisations de ces cinq dernières années. Peu de pays peuvent s’enorgueillir de tels taux de croissance ou d’autant d’emplois créés... Je voulais vous féliciter pour les nombreux succès déjà obtenus. »

Un des économistes de la Banque chargé de suivre la situation écrit un rapport très alarmant le 14 août 1981. Il explique qu’il est en désaccord avec la position optimiste du gouvernement mexicain et de son représentant Carlos Salinas de Gortari, directeur général au ministère de la Programmation et du Budget. La hiérarchie lui fait des ennuis très graves, au point qu’il décide d’intenter plus tard un procès à la BM (qu’il gagne).

Le déclenchement : août 1982

Le 12 août 1982, le Mexique annonce qu’il a épuisé ses réserves de change et qu’il ne peut plus assumer le remboursement des intérêts de sa dette étrangère. Dès le début du mois d’août ses réserves de change n’atteignaient plus que 180 millions de dollars. Il lui reste 180 millions de dollars en caisse alors qu’il est censé rembourser 300 millions le 23 août. Le 20 août 1982, le Mexique après avoir, au cours des sept premiers mois de l’année, remboursé des sommes considérables, annonce qu’il n’est plus en mesure de continuer les paiements. Situation dans laquelle une dette est gelée par le créancier, qui renonce à en exiger le paiement dans les délais convenus. Un moratoire de six mois (août 1982 à janvier 1983) est décidé.

Faute de fonds, il ne peut plus faire face à ses engagements financiers et ne parvient pas à refinancer sa dette, en raison de la défiance des prêteurs internationaux. C’est le premier pays à annoncer sa défaillance. A partir de 1982, le peuple mexicain se saigne aux quatre veines au bénéfice des différents créanciers. En effet, le FMI et la Banque mondiale sauront se faire rembourser jusqu’au dernier centime ce qu’ils ont prêté au Mexique pour payer les banquiers privés. Le Mexique se retrouve implacablement soumis à la logique de l’ajustement structurel.

Rôle des banques privées et fuite des capitaux

Au-delà des causes structurelles, une analyse de l’enchaînement des faits montre que ce sont les banques privées des pays industrialisés qui ont provoqué la crise en réduisant de manière drastique les prêts octroyés au Mexique en 1982. Alertées par le fait que le Trésor public mexicain avait utilisé presque toutes les devises disponibles pour payer la dette, elles ont considéré qu’il était temps de réduire fortement les prêts. Elles ont ainsi mis à genoux un des plus grands pays endettés. Voyant que le Mexique était confronté à l’effet combiné de la hausse des taux d’intérêt dont elles profitaient et à la baisse de ses revenus pétroliers, elles ont préféré prendre les devants et se retirer.

Fait aggravant, les banquiers étrangers ont été complices des élites mexicaines qui transféraient frénétiquement des capitaux à l’extérieur pour les placer en sécurité. On estime qu’en 1981-1982, pas moins de 29 milliards de dollars ont quitté le Mexique sous la forme de la fuite des capitaux. Après avoir précipité la crise, les banquiers privés en ont ensuite profité. Ils laissent à d'autres le soin de payer les pots cassés.

Réponse internationale : FMI, Banque mondiale et créanciers publics

Le FMI se réunit fin août avec la Réserve fédérale, le Trésor des Etats-Unis, la Banque des Règlements Internationaux (BRI) et la Banque d’Angleterre. Le directeur du FMI, Jacques de Larosière, annonce aux autorités mexicaines que le FMI et la BRI sont disposés à prêter des devises en décembre 1982 à la double condition que l’argent serve à rembourser les banques privées et que le Mexique applique des mesures de choc d’ajustement structurel. Le Mexique accepte.

Il dévalue très fortement la monnaie, augmente radicalement les taux d’intérêt nationaux, sauve de la faillite les banques privées mexicaines en les nationalisant et décide d’assumer leurs dettes. En contrepartie, il saisit 6 milliards de dollars qu’elles ont en caisse. Le Président José Lopez Portillo présente au peuple mexicain cette dernière mesure comme un acte nationaliste. En fait, qui a provoqué la crise de la dette mexicaine ?

Lire aussi: Implications fin auto-entreprise

A partir de 1982, le FMI prête massivement au Mexique à deux conditions : 1) celui-ci doit utiliser l’argent pour rembourser les banquiers privés ; 2) le Mexique doit mettre en œuvre une politique d’ajustement structurel (réduction des dépenses sociales et d’infrastructures, programme de privatisation, augmentation des taux d’intérêt, augmentation des impôts indirects...).

Comportement différencié des prêteurs

Le tableau 3 montre l’évolution des prêts de la Banque mondiale au Mexique. On constate une augmentation forte des prêts de 1978 à 1981. La Banque était alors lancée dans une course effrénée avec les banques privées dans l’augmentation des prêts. En 1982 et 1983, on constate une baisse modérée de ses prêts. Ceux-ci augmentent fortement à partir de 1984. Le tableau 4 montre l’évolution des prêts du FMI aux autorités mexicaines. Ces prêts sont inexistants entre 1978 et 1981. Par contre, pendant la même période, le Mexique rembourse au FMI d’anciens emprunts. A partir de 1982, le FMI prête massivement au Mexique. Le tableau 5 montre l’évolution des prêts octroyés par les États des pays les plus industrialisés. Comme les banquiers privés et la Banque mondiale, les États du Nord augmentent fortement leurs prêts au Mexique de 1978 à 1981. Puis ils font grosso modo la même chose que la Banque mondiale et le FMI.

Conséquences économiques et sociales

A partir de 1982, le peuple mexicain se saigne aux quatre veines au bénéfice des différents créanciers. Le Mexique subit une forte récession, des pertes d’emplois massives et une forte chute du pouvoir d’achat. Ensuite les mesures structurelles ont entraîné la privatisation de centaines d’entreprises publiques. Dans une perspective historique, il est clair que la route vers le surendettement dans les années 1960-1970, l’éclatement de la crise en 1982 et la gestion qui s’en est suivie ont marqué une rupture radicale et définitive avec les politiques progressistes menées entre le début de la révolution mexicaine en 1910 et les années 1940 sous la présidence de Lázaro Cárdenas.

Depuis la crise de 1982, le Mexique a perdu le contrôle de son destin. En 1970, la dette publique externe du Mexique s’élève à 3,1 milliards de dollars. 33 ans plus tard, en 2003, elle est 25 fois plus élevée, elle atteint à 77,4 milliards (la dette externe publique et privée atteint 140 milliards). Pendant ce laps de temps, les pouvoirs publics mexicains ont remboursé 368 milliards de dollars.

Gestion de la crise et mécanismes de restructuration

La connaissance commune sur la crise de la dette des années 1980 repose sur un récit largement accepté quoique mince. A son origine on trouve la politique de « recyclage des pétrodollars » des années 1970, qui conduit les banques occidentales et japonaises à prêter massivement aux pays en développement, en particulier en Amérique latine. En 1982, asphyxié par sa dette, le Mexique appelle au secours le FMI et les États-Unis, suivi très vite par une trentaine de pays. 109 restructurations de dettes suivront jusqu’à ce qu’une issue soit trouvée en 1989, avec le Plan Brady, qui réduit leurs encours de 25 à 40%.

De manière très pragmatique, on a décidé que chaque partie signalerait successivement son adhésion au deal. On n’est donc plus dans le schéma habituel où une organisation internationale exploite les interstices laissés par le contrôle imparfait des États-membres. Il fallait toutefois inventer une procédure de restructuration économiquement efficace et globalement légitime. Une fois le FMI en charge de la dette, il fallait s’accorder sur la règle de décision qui sanctionne le « partage du fardeau » entre les engagements de politique économique du pays, le soutien du FMI et les concessions des banques créditrices.

Tout au long de la crise, les négociations sont donc menées par un club étroit de grands établissements bancaires internationaux, conduit le plus souvent par le plus puissant d’entre eux - Citicorp. Ceci pose des problèmes considérables avec les centaines de petites banques locales ou régionales qui doivent participer à chaque restructuration et contribuer, le plus souvent, à un prêt complémentaire (new money loan) destiné à soutenir le pays dans sa phase d’ajustement. Pendant toutes ces années, les petites banques n’ont donc qu’une idée en tête : acter leurs pertes et sortir du jeu.

Dans les archives du FMI on trouve des allusions insistantes, mais lointaines et à peine décodables. Encore aujourd’hui la plupart des grands acteurs préfèrent l’euphémisme et le sous-entendu, alors qu’il n’y a aucun doute que si les petites banques résistaient, elles étaient très vite menacées de rétorsions. Par exemple on les menacerait d’un accès plus difficile au marché monétaire et aux marchés de capitaux, qui passent par les grands réseaux bancaires nationaux. Si cela ne suffisait pas, les Banques centrales, à commencer par la Réserve fédérale américaine, leur rappelleraient sans doute que le superviseur garde une capacité de nuisance.

Issue : le plan Brady et la fin du défaut

En 1989, la titrisation met un terme à la situation en sortant les grandes banques créancières du défaut des sommes qui leur sont dues. C’est le plan Brady qui consiste à réduire le montant de l’endettement extérieur des PED en annulant au moins une partie de leurs dettes, par leur transmission au FMI qui en garantit le paiement. Qui plus est, ces crédits accordés initialement par des banques sont échangés du jour au lendemain contre des obligations, qui s’achètent et se vendent en continu - les Brady bonds.

Le FMI, c'est quoi ? - Archive INA

Leçons et mémoire des crises

La mémoire des crises financières est une curieuse chose. L’hyperinflation allemande de 1923 ou le Krach boursier de 1929 restent des références connues de tous et on peut parier qu’il en ira de même, longtemps encore, avec la crise de 2008. Inversement, la crise d’endettement de nombreux pays en développement dans les années 1980, semble prise dans un angle mort, tant pour le grand public que pour les chercheurs. Curieusement, ce récit largement accepté a été peu enrichi depuis les années 1990.

Il y a ici un écart beaucoup plus radical aux principes classiques de la délégation multilatérale, et donc un degré exceptionnel de non-dit et d’informalité. De fait, la règle du triple veto n’a jamais été annoncée, explicitée et justifiée. Les archives de cette crise sont abondantes et ses grands acteurs ne demandent qu’à être interrogés. Si l’on considère le FMI ou les banques, l’image qui ressort des entretiens et des archives est celle d’une crise gérée avec des méthodes typique des décennies d’après-guerre, où des pouvoirs publics puissants et discrétionnaires écartent les règles qui ne leur conviennent plus et mettent au pas les intérêts privés qui s’opposent à leurs vues.

Années	Dette extérieure long terme (milliards $)	Réserves (excl. or)
1970	6	-
1981	86 (vers 1982)	4 milliards (avant chute)
1982	86	833 000 $
2003	77,4 (dette publique)	-

Au total, la crise de la dette mexicaine de 1982 illustre la combinaison d’un surendettement massif, de chocs externes (hausse des taux et chute des revenus pétroliers), d’un retrait concerté des banques privées et d’une gestion multilatérale qui a imposé des politiques d’ajustement structurel douloureuses. Elle marque une rupture durable dans les politiques économiques du pays et laisse des traces profondes dans l’histoire financière internationale.

balises: