Comprendre le Code des Finances Publiques en France

Les finances publiques sont une branche de l’économie qui se concentre sur la gestion des ressources financières du secteur public, principalement des gouvernements. Elles englobent la collecte des revenus, la gestion des dépenses et l’administration de la dette publique. L’objectif des finances publiques est d’assurer une allocation efficace et équitable des ressources publiques pour répondre aux besoins de la société, tels que les services publics, l’infrastructure et les programmes sociaux.

Le lien fondamental entre les finances publiques et le droit fiscal

Elles sont étroitement liées au droit fiscal, qui établit les règles et les principes régissant la taxation des individus et des entités pour financer les dépenses publiques. Le lien entre les finances publiques et le droit fiscal est fondamental. Le droit fiscal définit les modalités de collecte des revenus publics par le biais de taxes, d’impôts et d’autres prélèvements obligatoires. Il établit également les droits et les obligations des contribuables en matière de déclaration de revenus et de paiement d’impôts.

Les décisions en matière de politique fiscale, telles que l’instauration de nouvelles taxes ou la modification des taux d’imposition, ont un impact direct sur les recettes fiscales disponibles pour financer les dépenses publiques. D’autre part, les finances publiques fournissent le cadre dans lequel les gouvernements planifient et gèrent leurs dépenses, en tenant compte des recettes fiscales et des autres sources de financement disponibles. La discipline budgétaire et la gestion efficace des ressources financières sont des aspects clés des finances publiques, visant à assurer la viabilité économique à long terme et à éviter les déficits excessifs.

Dessine-moi l'éco : L'élaboration du budget de l'Etat

Le Code Général des Impôts (CGI) : La base légale

Le Code Général des Impôts (CGI) est la base légale opposable à tous. Il rassemble notamment les dispositions relatives à l’assiette (base de calcul sur laquelle l'impôt est établi) et au recouvrement de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur les sociétés, la taxe sur la valeur ajoutée, les droits d’enregistrement, les impôts locaux et les autres impositions directes, et indirectes, perçues par l'État et les collectivités territoriales.

Il se compose d'une partie principale accompagnée de quatre annexes :

Lire aussi: Le Code de Transparence

annexe I pour les dispositions revêtant la forme de règlement d’administration publique ;
annexe II pour les dispositions revêtant la forme de décret en Conseil d’Etat ;
annexe III pour les dispositions revêtant la forme de décret simple ;
annexe IV pour les dispositions revêtant la forme d’arrêté.

S’agissant des règles relatives au contentieux de l’assiette et du recouvrement, elles sont rassemblées dans le Livre des Procédures Fiscales (LPF).

Le CGI et le LPF sont consultables :

En lien direct depuis le bas de chaque page du site impots.gouv.fr par le menu « Rubriques du site > Documentation ».
Sur le site legifrance.gouv.fr via la rubrique « Droit national en vigueur > Codes ».

Le Bulletin Officiel des Finances Publiques (BOFiP), est, quant à lui, une base documentaire unique à la disposition des usagers. Depuis le 12 septembre 2012, cette base est le support de diffusion dématérialisé de l’ensemble de la doctrine fiscale opposable par le contribuable à l’administration, en vertu de l’article L.80 A du LPF et se substitue aux bulletins officiels des impôts (BOI), à la documentation administrative de base (DB), aux décisions de rescrits, aux réponses ministérielles et aux commentaires des décisions de jurisprudence marquantes antérieures.

Les Lois de Finances : Le Budget de l'État

Les lois de finances ont pour objet le budget de l'État, c’est-à-dire ses ressources et ses charges. Elles relèvent de trois catégories principales :

la loi de finances initiale, votée avant le début d’un exercice budgétaire, définit le budget initial de l'État ;
les lois de finances rectificatives modifient le budget en cours d'exercice, si le besoin en apparaît ;
la loi de règlement porte sur un exercice clos.

La loi de finances initiale prévoit et autorise, pour chaque année civile (principe de l’annualité budgétaire), l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Cette loi comprend deux parties distinctes :

la première partie autorise la perception des ressources publiques (impôts et taxes) et comporte les « voies et moyens », c’est-à-dire l’évaluation des recettes. Elle présente un tableau d’équilibre des recettes et charges et donc le niveau du solde budgétaire annuel, ainsi que la variation de la dette négociable de l’État et un plafond des emplois calculé en « équivalents temps plein travaillés » (ETPT) ;
la seconde partie autorise les dépenses et contient des dispositions diverses, relatives par exemple aux garanties accordés par l’État ou à l’information du Parlement.

Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les votes ne portent plus d’une part sur les services votés et d’autre part sur les mesures nouvelles, mais s’effectuent pour chaque mission « au premier euro » (c'est-à-dire en reconsidérant l’ensemble des crédits correspondants, et non plus seulement leur augmentation par rapport à ceux décidés l’année précédente).

Une loi de finances rectificative, appelée aussi « collectif budgétaire », modifie en cours d’exercice les dispositions de la loi de finances de l’année. Au moins une loi de finances rectificative est votée en fin d’année pour autoriser des mouvements de crédits ou réestimer le niveau des recettes. Toutefois, à compter de l’exercice 2023, la loi de finances rectificative de fin d’année pourrait être remplacée, si le Gouvernement le décide, par une loi de finances de fin de gestion.

La loi de règlement est l’acte qui constate le montant définitif des recettes et des dépenses de l’année écoulée et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale, telle que modifiée éventuellement par des lois de finances rectificatives ou de fin de gestion. Elle approuve également le compte de résultat, exprimé selon les règles de la comptabilité générale. La loi de règlement de l'année N est votée au cours de l'année N+1, avant l’examen du projet de loi de finances pour l’année N+2, ce qui permet ainsi de suivre en « dynamique » l’évolution du budget selon le principe du « chaînage vertueux ».

Le Rôle du Parlement dans l'Élaboration du Budget

L'examen du projet de loi de finances initiale est un moment fort de l'activité parlementaire. Il s'agit, avec les règles budgétaires issues de la loi organique relative aux lois de finances, dite LOLF, de passer en revue la gestion des crédits de l'ensemble des politiques conduites par l’État, présentées sous forme de « missions », c'est-à-dire d’ensembles de programmes concourant à une politique publique définie. Toutes les commissions permanentes prennent une part active à ce contrôle, mais les membres de la commission des finances disposent de prérogatives propres.

La procédure d'élaboration des projets de loi de finances est régie par des textes et des pratiques conçus pour permettre l'adoption du budget dans les délais requis, tout en le mettant à l'abri d'amendements qui, par l'augmentation des charges de l'État (appréciée au niveau de chaque mission) ou la minoration des recettes, risqueraient d'affecter trop substantiellement l'équilibre budgétaire tel qu'il est proposé par le Gouvernement sur la base des hypothèses économiques qu'il a retenues pour l'élaboration de son projet.

À l'automne, les projets de loi de finances sont discutés par le Parlement suivant une procédure qui présente des caractéristiques propres. Outre le projet de loi de finances initiale pour l'année à venir, il convient de rappeler que le Parlement examine également à la même période au moins deux autres textes financiers : le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour l'année à venir et le projet de loi de finances rectificative pour l'année en cours.

Les particularités de la procédure budgétaire découlent :

de l'existence de délais relativement brefs impartis au Parlement pour examiner un projet de loi de finances ;
de l'application de plein droit de la procédure accélérée (art. 45 de la Constitution), qui permet au Gouvernement de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée. L'urgence de plein droit ne vaut pas pour les lois de règlement, ainsi que l'a reconnu le Conseil constitutionnel dans une décision 85-190 DC du 24 juillet 1985.
des spécificités du droit d'initiative des parlementaires en matière budgétaire. Le droit d’amendement des parlementaires est renforcé avec la LOLF : possibilité de modifier la répartition des crédits entre programmes à l’intérieur d’une mission, à la condition de ne pas majorer l’enveloppe de la mission ;
du contenu et de la présentation même d'une loi de finances par missions, et non plus par ministères, dont les principaux articles sont accompagnés de tableaux annexes contenant les enveloppes budgétaires soumises au vote des assemblées parlementaires.

L'article 47 de la Constitution prévoit :

que l'Assemblée nationale dispose d'un délai limité à 40 jours. Si elle ne respecte pas ce délai, le Gouvernement doit transmettre le texte au Sénat, qui dispose alors de 15 jours ;
que si l'examen par le Parlement excède 70 jours, le Gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions du projet par ordonnance.

La LOLF a complété les dispositions constitutionnelles sur deux points :

son article 39 prévoit que le projet de loi de finances est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre, reprenant en cela les stipulations de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ;
l'article 40 du même texte fixe le délai de droit commun de la discussion au Sénat (c'est-à-dire hors les cas où l'Assemblée nationale ne respecterait pas son délai de 40 jours) à 20 jours, comme le prévoyait déjà l'ordonnance organique précitée.

Pour l'examen du projet de loi de finances, la commission des finances est compétente au fond. Cette compétence, consacrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, fait obstacle au renvoi de la loi de finances à une commission spéciale (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF). La commission des finances examine donc l'ensemble des dispositions du projet (ressources, dépenses, équilibre économique et financier, dispositions fiscales et diverses). Elle dispose d'une institution originale : le Rapporteur général, qui a pour tâche de coordonner l'examen du projet de loi de finances sur l'ensemble de ses aspects économiques, budgétaires et fiscaux.

En pratique, les commissions du Sénat commencent à travailler sur le projet de loi de finances avant d'en avoir été officiellement saisies afin de respecter les impératifs du calendrier budgétaire.

Il convient de souligner l'importance de la discussion de la première partie pour l'examen de l'ensemble du projet de loi de finances avec notamment l'« article d'équilibre » qui évalue les recettes et fixe les plafonds de dépenses, arrêtant ainsi les données générales de l'équilibre économique et financier. L'article 34 de la LOLF a complété cet article d'équilibre qui désormais, outre le niveau du solde budgétaire, fixe la variation nette de la dette négociable de l'État et doit déterminer le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. L'article 40 de la loi organique dispose d'ailleurs que la seconde partie de la loi de finances ne peut pas être mise en discussion avant le vote de la première partie.

Après le vote de la première partie, il est procédé à l'examen des crédits budgétaires examinés mission par mission, qui sont inscrits dans la seconde partie du projet de loi de finances. Il y a un vote par mission, qui s'effectuera au premier euro (et non plus seulement au titre des « mesures nouvelles ») reposant sur les analyses faites par les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis.

En ce qui concerne les dépenses, l'article 40 de la Constitution interdit les propositions ou amendements formulés par les membres du Parlement ayant pour conséquence la création ou l'aggravation d'une charge publique. Pour ce qui est des recettes, les effets de l'article 40 de la Constitution, qui interdit les initiatives ayant pour conséquence une diminution des ressources publiques, sont moins restrictifs, car cet article laisse la possibilité d'opérer une compensation entre recettes.

Ainsi, le projet de loi de finances constitue un ensemble cohérent et complexe dont les parties sont étroitement liées les unes aux autres. Le niveau des recettes est arrêté au vu de l'évolution prévisible de la conjoncture économique, notamment les perspectives de croissance et les hypothèses d’élasticité à la conjoncture des recettes fiscales, ou en fonction de la politique fiscale retenue. Le niveau des charges encadré par une norme d’évolution des dépenses est pour partie la conséquence de l'inertie des dépenses résultant de décisions antérieures (charges d’intérêt de la dette publique, rémunération des fonctionnaires...), et pour partie la résultante volontaire des actions nouvelles. Ces éléments déterminent un équilibre, le solde du budget, qui lui-même s'inscrit dans une politique économique et financière globale.

La Loi Organique Relative aux Lois de Finances (LOLF)

Les lois de finances sont encadrées par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), texte de nature organique qui en fixe le contenu, en détermine la présentation et en régit l’examen et le vote. Véritable constitution financière de l’État, la LOLF a réformé en profondeur la construction et le suivi du budget de l’État.

La LOLF propose :

un budget lisible, présenté par politiques publiques (sécurité, culture, éducation, justice, etc.) appelées « missions », et non plus exclusivement par nature de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, intervention, etc.) ;
un budget transparent et complet, permettant aux parlementaires et, à travers eux, aux citoyens, d’avoir une vision précise et étayée des politiques publiques et des dépenses de l’État associées. En effet, les administrations doivent expliquer comment elles prévoient d’utiliser les crédits et les personnels mis à leur disposition dès le premier euro - on parle de « justification au premier euro » ;
un budget axé sur la performance, c’est-à-dire précisant pour chaque politique publique des objectifs associés à des résultats attendus. Pour chaque programme sont ainsi déclinés une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance quantifiés. Ces éléments figurent dans les projets annuels de performances (PAP) annexés au projet de loi de finances. Sous l’autorité de son ministre, le responsable du programme (RPROG) s’engage sur cette base ;
de disposer de comptes plus sincères : « L’État tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une comptabilité générale de ses opérations. En outre, il met en œuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes ».

La comptabilité budgétaire se fonde, comme l’autorisation budgétaire, sur le principe d’annualité et permet de suivre et de restituer les dépenses au moment où elles sont engagées puis payées et les recettes au moment où elles sont encaissées. Elle rend ainsi compte des engagements pris au cours de l’exercice et dont le décaissement pourra intervenir sur un exercice ultérieur. Elle rend compte des effectifs employés par l’État. La vision de caisse ne permet pas de mesurer les amortissements, les provisions, les stocks, etc.

Calendrier budgétaire.

balises: #Financ