Comptabilité Nationale : Définition et Rôle selon l'INSEE

La comptabilité nationale est un outil essentiel pour comprendre et analyser l'économie d'un pays. Elle décrit les activités et les interrelations de l'ensemble des agents économiques résidents, fournissant une vision consolidée des finances publiques. Selon un protocole annexé au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, il faut entendre par « public », à l’article 126 du traité qui interdit les « déficits publics excessifs », ce qui est relatif aux administrations publiques telles que définies dans le système européen de comptes (SEC) nationaux.

Secteurs institutionnels de la comptabilité nationale.

Le Système Européen de Comptes (SEC)

Le système européen de comptes nationaux en vigueur est celui de 2010 (SEC 2010). Il a été établi par un règlement du 21 mai 2013. La comptabilité nationale répartit les agents économiques résidents en cinq « secteurs » :

Les ménages
Les institutions privées sans but lucratif au service des ménages
Les sociétés non financières
Les sociétés financières
Les administrations publiques

Définition des Administrations Publiques (APU)

Cette fiche présente la définition des administrations publiques, les questions que pose la fixation de la frontière entre celles-ci et les autres secteurs de l’économie ainsi que les principales catégories d’administrations publiques. Elle montre également quelle est l’utilité des comptes nationaux pour apprécier la situation des finances publiques.

Les biens et services sont non marchands s’ils sont fournis à un prix économiquement non significatif, c’est-à-dire un prix qui ne couvre pas le coût de leur production. Les organismes de sécurité sociale font partie des APU. Les organismes qui gèrent les régimes complémentaires de retraite en France sont également des APU car, d’une part, ils ont une fonction de redistribution (entre actifs et retraités et entre retraités d’espérances de vie différentes) et, d’autre part, les cotisations qu’ils perçoivent sont agréées et rendues obligatoires par l’Etat, qui contrôle donc leurs ressources.

Les prélèvements obligatoires ont pour caractéristique d’être payés par les ménages et entreprises sans qu’ils puissent en refuser le paiement ou en moduler le montant et sans qu’ils reçoivent directement et immédiatement un service en contrepartie.

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Frontières et Classement des Entités

Les entités qui ont l’intermédiation financière pour fonction principale sont presque toujours classées parmi les sociétés financières, même si elles sont contrôlées, directement ou indirectement, par des administrations publiques et même si elles ont une activité non marchande. La banque postale n’est pas une administration publique.

Par exemple, jusqu’à un changement méthodologique intervenu en 2018, les entreprises publiques françaises de l’audiovisuel n’étaient pas des APU car la redevance était considérée en comptabilité nationale comme le prix des services rendus par ces entreprises, économiquement significatif puisqu’il couvrait plus de la moitié de leurs coûts et librement consenti puisque personne n’était obligé d’avoir une télévision. Les organismes privés qui collectent la participation des employeurs à l’effort de construction (le « 1 % logement ») ne sont pas des APU car ils sont supposés indépendants de l’Etat.

Celui-ci détermine pourtant le montant de leurs ressources à travers l’assiette et le taux de cette participation. En France, le souci de cantonner les dettes du secteur ferroviaire hors du champ des administrations publiques a conduit en 1997 à une organisation du système ferroviaire, avec notamment la création de Réseau Ferré de France (RFF) pour gérer l’infrastructure et porter la dette, qui a entraîné de « sérieux dysfonctionnements » selon un rapport la Cour des comptes.

Cet objectif de cantonnement de la dette ferroviaire hors des APU est resté déterminant dans toutes les réformes qui ont suivi. Les partenariats publics privés en sont un autre exemple. Ils peuvent avoir pour objet de confier des investissements décidés par des administrations publiques à des sociétés privées placées hors du champ des APU et dont l’endettement n’accroît donc pas la dette publique, alors que les organismes publics concernés devront payer pendant très longtemps des loyers à leurs partenaires privés.

La comptabilité nationale : un outil indispensable pour comprendre l'économie

Importance des Comptes Nationaux

Le montant des dépenses des administrations publiques, rapporté au PIB, est très différent d’un pays à l’autre alors que les besoins sont assez largement les mêmes (sécurité, éducation, infrastructures, retraites, assurances contre les risques de maladie ou de chômage…).

Comparaison des dépenses publiques en Europe.

Si la frontière tracée dans certains pays entre les administrations publiques et les autres secteurs peut parfois être discutable, ces écarts entre les niveaux des « dépenses publiques » ont deux autres causes beaucoup plus importantes : l’ampleur et l’efficience relatives des moyens consacrés dans chaque pays à la satisfaction de ces besoins ; les conditions institutionnelles dans lesquelles ils sont satisfaits et qui conduisent à considérer qu’ils le sont soit par des administrations publiques soit par d’autres secteurs de l’économie, conformément à la définition des APU.

En particulier, si les assurances sociales sont fournies facultativement par des entreprises privées concurrentielles en contrepartie de primes couvrant leurs coûts, comme souvent aux Etats-Unis, ces entreprises sont considérées comme des sociétés financières (assurances), donc classées hors des APU, et les montants versés à leurs assurés ne sont pas des dépenses publiques.

Catégories d'Administrations Publiques

Les administrations publiques sont divisées en deux grandes catégories :

les « administrations publiques centrales » (APUC) comprennent l’Etat et les « organismes divers d’administrations centrales » (ODAC).
les « administrations publiques locales » (APUL) comprennent les collectivités territoriales, les groupements de communes à fiscalité propre et les « organismes divers d’administration locale » (ODAL).

Le Rôle d'Eurostat

Eurostat est un service de la Commission européenne qui est chargé de valider et publier les statistiques européennes, notamment les statistiques de finances publiques, après avoir vérifié et éventuellement corrigé les données transmises par les Etats membres. Les frontières des administrations publiques sont parfois incertaines et, plus généralement, les règles de la comptabilité nationale sont discutables et discutées depuis son origine.

Cependant, les pouvoirs d’Eurostat ont été fortement renforcés ces dernières années ce qui lui permet de faire mieux appliquer des règles de plus en plus étroitement harmonisées. Il existe certes d’autres normes comptables internationales applicables aux organismes publics, dites IPSAS, mais leur contenu et leurs conditions d’élaboration sont critiquables et elles sont rarement appliquées. En outre, seule la comptabilité nationale donne une vision consolidée des administrations publiques sur un périmètre suffisamment vaste, ce qui est un atout essentiel.

Analyse des Finances Publiques

En effet, l’Etat peut réduire ses dépenses en comptabilité budgétaire en faisant payer certaines d’entre elles par des établissements publics sous son contrôle auxquels il affecte de nouvelles taxes. Enfin, les statisticiens publics publient des comptes nationaux sur des périodes très longues, à périmètre constant et en appliquant les mêmes règles. Si ces dernières changent et si le périmètre des administrations publiques est modifié, les séries relatives à leurs recettes, dépenses, soldes et dettes sont réestimées en retenant le nouveau périmètre et la nouvelle méthode (les statisticiens parlent de « rétropolation »).

Il n’y a donc aucune alternative pour analyser les finances publiques, notamment dans une perspective macro-économique et internationale. Les données produites par les comptables nationaux sont toutefois très agrégées et ne permettent pas des analyses précises des dépenses et recettes publiques.

Dans les publications internationales, l’expression « solde budgétaire (ou financier) des administrations publiques » désigne le solde (excédent ou déficit) des administrations publiques telles que définies ici.

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