Le Contrôleur des Finances sous Louis XV: Rôle et Impact

Le Contrôleur général des Finances était un poste clé sous le règne de Louis XV, jouant un rôle crucial dans la gestion des finances royales. Cet article explore l'histoire de cette fonction, son évolution et les figures marquantes qui l'ont occupée.

Le Conseil Royal des Finances

Le Conseil royal des finances, ou simplement Conseil royal, faisait partie des conseils de gouvernement présidés par le roi en personne. Établi par Louis XIV par le règlement du 15 septembre 1661, il est une création ex nihilo sans rapport avec les conseils déjà existants compétents en matière financière.

Par ce règlement qui suit de peu l'arrestation de Fouquet, le roi supprime la surintendance des finances et appelle près de lui un conseil destiné à l'assister dans l'exercice des fonctions de surintendant qu'il entendait désormais assurer en personne.

Ce conseil est alors composé « d'un chef sous l'autorité et en la présence de Sa Majesté [...] et de trois conseillers dont l'un sera intendant des finances [...] ». Le chancelier devait y être appelé lorsque le roi « le jugera à propos » ; il semble qu'il en était membre de droit, de même que le garde des sceaux lorsqu'il y en avait un.

Le chef du Conseil royal des finances, duc ou maréchal aux prérogatives toutes formelles (sauf quand il exerce les fonctions de principal ministre, comme c’est le cas de Maurepas sous Louis XVI) mais gratifié de généreux appointements, et les conseillers sont désignés par commission jusqu’à la fin de l’Ancien Régime.

C’est au Conseil royal que se décide la politique financière et fiscale du royaume, la création d’impôts nouveaux, le budget de l’État, et sa compétence s’étend à toutes les matières relevant du contrôle général des finances dont l’éventail est extrêmement large.

Très actif au départ, se réunissant deux à trois fois par semaine sous Louis XIV, le Conseil royal des finances ne tient plus, à partir de la majorité de Louis XV, qu’une séance hebdomadaire, le lundi puis, très vite, le mardi, avec de rares séances extraordinaires.

Cette situation a fini par émouvoir les contemporains et a suscité, de 1756 à 1775, les remontrances de la Cour des aides de Paris contre la trop grande puissance de la finance, du contrôleur général aux intendants des provinces ; la cour lui reproche notamment d’être juge et partie en matière de contentieux administratif et réclame que celui-ci soit confié à de vrais magistrats.

L’édit de 1777, qui supprime les intendants des finances et crée le Comité contentieux des finances composé de conseillers d’État et de maîtres des requêtes chargé d’examiner les questions contentieuses relevant du département de la finance, « réintroduit le Conseil dans le règlement du contentieux financier » (Aline Logette).

Quelques réformes interviennent encore avant la Révolution : le règlement du 3 juin 1787 fusionne le Conseil royal des finances avec le Conseil royal du commerce en un organisme unique appelé Conseil royal des finances et du commerce ; celui du 27 octobre suivant réorganise les bureaux et commissions dépendant du Conseil royal des finances, supprimant notamment la Petite Direction des finances.

L'Évolution du Contrôle Général des Finances

Le Contrôleur général des Finances révolutionne a priori la gestion des finances monarchiques. A sa mise en place en 1661, il est le fruit d’une transformation statutaire riche de sens : alors que le Contrôleur général est avant cette date un office (acheté et hérité), il devient une fonction exercée sur nomination du roi.

Aux origines du contrôle général des Finances 1661 marque un tournant et la création véritable du Contrôle général des finances : Nicolas Fouquet, devenu dangereux et trop ostentatoire, tombe en disgrâce auprès de Louis XIV et est arrêté ; il est déchu de son office que le roi supprime.

Il place Jean-Baptiste Colbert, d’abord unique intendant, puis Contrôleur général en 1665. Marie-Laure Legay nous explique "Jean-Baptiste Colbert inaugure la fonction et il rétablit l'ordre dans les finances.

Il met en place en nouvelle comptabilité et une nouvelle manière de gérer les finances publiques. Celle-ci est basée sur plusieurs éléments, dont la nécessité, pour l'ensemble des comptables de la monarchie de transmettre leurs comptes un an après l'exercice.

Et de les transmettre non pas aux chambres des comptes, c'est-à-dire les juges, comme cela se faisait depuis le Moyen-Âge, mais de la transmettre au ministère des finances. Cela va accélérer toute la gestion du royaume...il y a également la mise en place de l'ordonnancement, c'est-à-dire que Cobert donne au roi et au roi uniquement, et donc pas aux ministres, et particulièrement au ministre de la guerre ou de la marine, l'ordonnancement des dépenses, afin d'avoir le contrôle. D'où cette appellation nouvelle du ministère des finances en Contrôle général de finances".

L'Etat de justice devient à ce moment-là un Etat de finance, Marie-Laure Legay complète "à partir du moment où l'ensemble des agents, c'est-à-dire des receveurs de taille, des receveurs des impôts, des trésoriers, trésoriers de guerre ou de la marine etc. à partir du moment où ils sont amenés à rendre compte de leur gestion le plus rapidement possible une fois que l'exercice est fait, ils ont un an pour remettre leurs comptes au bureau de vérification des états du roi, les juges ne vont solder ces comptes qu'après la vérification du ministre".

L'Abbé Terray: Un Contrôleur Général Controversé

Ministre de Louis XV, l'abbé Joseph Marie Terray accède au poste de contrôleur général des Finances du Roi le 22 décembre 1769. Après le renvoi, en 1770, du duc de Choiseul, il devient l'un des hommes forts du Triumvirat, et obtient finalement la prestigieuse charge de directeur des Bâtiments du Roi en juillet 1773. Un an plus tard, il doit démissionner avec l'avènement de Louis XVI.

Le poste de Contrôleur général des finances, pour aussi prestigieux qu’il soit, est très impopulaire ; il devient difficile au XVIIIe de trouver des candidats qui acceptent de se confronter à l’exercice difficile de réduction de la dette et de là, de s’exposer à la vindicte générale, Marie-Laure Legay précise "l'abbé Terray est nommé en décembre 1769 et quitte ses fonctions en 1774 après le décès de Louis XV.

Il arrive après la guerre de 7 ans, de 1756 à 1763, qui a changé la donne. Elle a coûté énormément d'argent et quand l'abbé Terray prend ses fonctions, les caisses sont vides et en plus les recettes de l'année 1770 ont été déjà consommées, et même celles d'une partie de l'année 1771. A l'époque, on anticipait sur les recettes, c'est-à-dire que les receveurs généraux faisaient des avances, le système était déjà perverti à son arrivée. Par ailleurs, il arrive dans une ambiance particulièrement délétère".

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Il faut néanmoins mentionner que Terray est un réformateur plutôt favorable à un rééquilibrage de la pression fiscale : il s’attaque aux rentiers et se verra puni pour cela, Marie-Laure Legay ajoute "il a un parcours atypique, c'est un travailleur, il s'embarrasse peu de l'opinion publique, et heureusement car il est très décrié...Sur la question de la fiscalité, il est un réformateur.

Il souhaite poursuivre la réforme de Machault d’Arnouville concernant le vingtième, dont il comprend très bien l'intérêt. Cette réforme fiscale consiste à demander des déclarations fiscales pour faire en sorte que l'impôt direct pèse en proportion des richesses. Il veut améliorer cette réforme du vingtième et il est convaincu de l'intérêt de cet impôt territorial".

C'est alors qu'il se retire en son château de La Motte Tilly, qu'il avait acquis en 1748 et fait reconstruire selon les plans de l'architecte François Nicolas Lancret. Parfait exemple de l'architecture du XVIIIe siècle, le vaste domaine de La Motte Tilly témoigne, par ses jardins à la française ainsi que par le luxe, la fantaisie et la modernité de sa demeure de plaisance, d'un certain art de vivre au Siècle des Lumières.

Autres Figures Importantes

Outre l'abbé Terray, d'autres figures ont marqué l'histoire du Contrôle Général des Finances :

Étienne de Silhouette: Supprime des privilèges financiers et réformer un État proche de la banqueroute. En mars 1759, il est nommé contrôleur général des finances royales, véritable poste clé dans un État où les finances sont au plus bas.
Anne Robert Jacques Turgot: Fidèle à ses principes libéraux, Turgot instaure la liberté de circulation et des prix sur les grains. En 1776, le ministre s’oppose aux puissantes corporations en décrétant la liberté d’entreprise et de concurrence.

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