Crédit Budgétaire : Définition et Enjeux dans les Finances Publiques

Le budget de l’État correspond à l’ensemble de ses ressources et de ses dépenses. L’essentiel des ressources provient des impôts et des taxes payées par les citoyens et les entreprises. Les dépenses correspondent à l’argent que l’État utilise pour financer l’action publique : police, justice, recherche, éducation… Depuis plus de trente ans, les dépenses sont plus élevées que les ressources; il est en déficit.

Le projet de loi de finances (PLF) est un texte essentiel qui détermine le budget de l'État. En vue de l’examen et du vote du projet de loi de finances (PLF), le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, début octobre, un ensemble de documents et rapports annexés au PLF, appelés communément "bleus", "oranges" et "jaunes".

Les « lois de finances » initiales et rectificatives sont présentées et votées en suivant l’organisation des comptes, les nomenclatures et les principes de la comptabilité budgétaire, tels que définis par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (la « LOLF »). Cette fiche présente l’organisation générale des comptes en comptabilité budgétaire, les nomenclatures des dépenses, les notions de « crédits de paiement et d’autorisations d’engagement » ainsi que les « grands principes budgétaires ».

Dès le début du XIXe siècle, la notion de mise à disposition de crédits apparaît très régulièrement dans les grands textes classiques du droit budgétaire français. Elle est, pourtant, totalement absente de la réflexion théorique menée depuis cette date dans le domaine des finances publiques. Quel est, alors, l'intérêt d'un tel concept ? Il montre le ministre dans son rôle traditionnellement méconnu de destinataire, puis d'utilisateur de crédits.

Comment ces crédits sont-ils mis à sa disposition ? Dans quelles conditions pourra-t-il ou devra-t-il utiliser... ou ne pas utiliser ces crédits ? Quel est le rapport de force au sein du gouvernement ? A toutes ces questions, l'auteur se propose de répondre grâce à la notion de mise à disposition des crédits. En rendant au ministre sa véritable place dans l'ordonnancement budgétaire, elle démontre qu'il est l'homme charnière du droit budgétaire et de la comptabilité publique. Elle prouve qu'au-delà des vicissitudes politiques et institutionnelles existe une continuité historique harmonieuse du droit budgétaire français, continuité jusqu'alors occultée.

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Les Grands Principes Budgétaires

Les grands principes budgétaires ont émergé en France à partir du XIXe siècle. Ils permettent un renforcement des contrôles parlementaires sur l'activité budgétaire du gouvernement. Traditionnellement au nombre de quatre (annualité, unité, universalité et spécialité), la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) adoptée en 2001 en a adjoint un cinquième : la sincérité. Ces fiches sont l'occasion de revenir sur chacun de ces grands principes qui structurent le droit des finances publiques. Elles doivent être lues dans la perspective de la reconnaissance d'un éventuel sixième principe : l'équilibre budgétaire.

Les finances publiques ont connu un « âge d’or » à partir de la période révolutionnaire et jusqu’au début du XXe siècle. Cette période a, en particulier, été marquée par l’émergence de grands principes budgétaires. Contrairement aux institutions créées par Napoléon, les principes budgétaires n’ont été formalisés qu'après Waterloo dans le cadre de la monarchie parlementaire, même si certains d’entre eux existaient déjà auparavant.

Le principe de spécialité est une règle politique car il touche à la répartition des pouvoirs entre le législatif et l’exécutif. Par ailleurs, elle inverse la règle de l'universalité des recettes : si les recettes doivent être fondues en une masse unique et indifférenciée, au contraire les dépenses doivent être spécialisées. En effet l'autorisation de dépenses fixe la limite d'un crédit (crédit limitatif) tout en précisant la nature ou la destination de ce crédit. Concrètement, la règle de la spécialité sera une marque de contrôle du Parlement sur le gouvernement : plus les crédits seront spécialisés, plus la marge de manœuvre du gouvernement sera réduite.

En application du « principe d’annualité », le budget est voté pour une année. Il autorise la perception des impôts et le paiement des dépenses dans la limite des crédits prévus pour cette année. La comptabilité budgétaire est en effet une « comptabilité de caisse ».

Autrefois, une « période complémentaire » de plusieurs semaines permettait de considérer des paiements ou des encaissements effectués au début de l’année N+1 comme des dépenses ou des recettes de l’exercice N. Toutefois, les crédits non consommés en fin d’année N peuvent, dans certaines limites fixées par la LOLF, faire l’objet de « reports » sur les crédits du même programme pour l’exercice N+1, c’est-à-dire venir majorer les crédits de ce programme votés dans la loi de finances initiale pour N+1 et être ainsi consommés en N+1.

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Appliqué aux lois de finances initiale et rectificative, le « principe de sincérité » implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations fournies dans ces lois et les rapports annexés. Pour ce qui concerne les lois de règlement, la LOLF prévoit que « les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

Organisation des Crédits Budgétaires

Au sein de l’ordonnance organique de 1959, les crédits étaient ventilés par « fascicules budgétaires », pour l'essentiel conformes aux périmètres des ministères, et divisés en « chapitres ». En application de l'article 7 de la loi organique, au sein du budget général comme de chaque budget annexe et compte spécial (à l'exception des comptes de commerce et des comptes d'opérations monétaires), les crédits budgétaires sont regroupés en missions elles-mêmes divisées en programmes.

Le budget général est subdivisé en missions, qui comprennent chacune « un ensemble de programmes concourant à une politique définie » (article 7 de la LOLF). Sur la base de cette définition peu contraignante, la loi de finances de l'année fixe la liste et le périmètre des missions. En pratique, une certaine stabilité prévaut et les modifications restent peu fréquentes. En 2006, première année d'application de la LOLF, 34 missions ont été définies.

Les missions peuvent être ministérielles (crédits gérés par un seul ministre) ou interministérielles (plusieurs ministères), afin de favoriser, lorsqu'elle est utile, la transversalité de la gestion budgétaire. Chaque budget annexe, chaque compte d'affectation spéciale et compte de concours financier constitue également une mission.

Structure du budget de l'État selon la LOLF

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Chaque mission est subdivisée en programmes qui regroupent « les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère » (article 7 LOLF). Il revient au législateur, dans le cadre des lois de finances de fixer la liste des programmes, à la condition de respecter les périmètres ministériels. Les programmes sont eux-mêmes subdivisés en « actions » pour les besoins du suivi budgétaire.

Chaque mission est susceptible de comprendre des dépenses rattachées aux différents titres. En pratique, tout dépend de leur objet. Le principe de spécialité est propre aux autorisations de dépenses et ne s'applique donc pas, en tant que tel, qu'aux recettes. Dans l'état législatif A annexé à la loi de finances, les recettes du budget général sont ventilées entre recettes fiscales, recettes non fiscales, recettes de fonds de concours, et prélèvements sur recettes (qui viennent en déduction).

Comptabilité Budgétaire de l'État

La « comptabilité budgétaire » de l’Etat est l’une de ses trois comptabilités, les deux autres étant la « comptabilité générale » et la comptabilité nationale. Les « recettes fiscales » sont « brutes » lorsque les « remboursements » et « dégrèvements » d’impôts n’en sont pas déduits.

Les remboursements ont généralement un caractère automatique, par exemple parce que les acomptes versés ont été supérieurs à l’impôt finalement dû ou parce que la TVA déductible est supérieure au montant de la TVA due. Les dégrèvements résultent en général de décisions prises par l’administration fiscale ayant pour effet de diminuer l’impôt dû, à son initiative ou sur réclamation du contribuable. Il peut s’agir de dégrèvements accordés par l’Etat au titre d’impôts locaux.

Les « fonds de concours » permettent d’isoler les ressources versées volontairement à l’Etat par des tiers en vue de contribuer au financement d’actions particulières (la construction d’une route par exemple), ainsi que les dépenses financées par ces ressources. Faute d’un suivi comptable adéquat, ces dépenses sont enregistrées pour un montant égal à celui des recettes.

Les « prélèvements sur recettes » sont constitués des versements de l’Etat au profit de l’Union européenne (pour financer le budget communautaire) et de certains versements aux collectivités locales, comme la dotation globale de fonctionnement. Ils sont comptabilisés en déduction des « recettes brutes » pour former les « recettes nettes » du budget général alors qu’il s’agit économiquement de dépenses.

Les « dépenses brutes » du budget général incluent les remboursements et dégrèvements, alors que certains remboursements, correspondant par exemple à des acomptes supérieurs à l’impôt dû, relèvent de la mécanique de paiement de l’impôt et ont peu de rapport avec des dépenses.

Les « comptes d’affectation spéciale », les plus nombreux, qui retracent, selon la LOLF « dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». En pratique, un compte d’affectation spéciale (CAS) est ouvert quand le Gouvernement et le Parlement souhaitent affecter des ressources à des dépenses ayant plus ou moins de relations avec ces ressources.

Cette affectation est légitime dans certains cas, comme celui du CAS des pensions qui permet de décrire comptablement le fonctionnement du régime de retraite des fonctionnaires et ouvriers de l’Etat. Elle est discutable quand il s’agit surtout de sanctuariser des dépenses en leur affectant des ressources pérennes, comme pour le CAS développement agricole et rural, ou d’échapper aux contraintes liées au respect des normes de dépenses, comme ce fut le cas jusqu’à 2015 pour l’affectation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien à des dépenses militaires.

Selon les termes de la LOLF, un « programme » regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une « action » ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des « objectifs » précis. Dans les lois de finances initiales et rectificatives, les crédits par programme ne comprennent pas les dépenses des fonds de concours qui ne sont présentées que globalement dans le tableau d’équilibre de ces lois de finances.

Une « mission » comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Une mission peut relever d’un ou plusieurs ministères. Un « engagement » est un acte juridique par lequel est créée ou constatée une obligation dont il résultera un paiement, par exemple la signature d’un marché.

Si les crédits sont « limitatifs », ce qui est le cas pour la plupart d’entre eux, les crédits de paiement (CP) constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés pendant l’année en cours ou les années précédentes. L’Etat tient une double comptabilité budgétaire des dépenses, en AE et en CP. La plus importante est la comptabilité en CP. Le solde budgétaire est la différence entre les recettes budgétaires et les dépenses budgétaires, celles-ci correspondant à la consommation de crédits de paiement.

Depuis la fin des années 1990, la préparation du budget a été encadrée par plusieurs normes de dépenses. La LPFP 2023-2027 a consacré une nouvelle norme de dépenses : le périmètre des dépenses de l’État (PDE).

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