La Loi de Finances : Définition et Enjeux

La loi de finances est un texte législatif fondamental qui prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Elle est au cœur de la gestion des finances publiques et joue un rôle crucial dans la mise en œuvre des politiques gouvernementales.

Chaque année, le projet de loi de finances initiale propose l’ensemble des recettes et dépenses de l’État pour l’année suivante. De nombreux acteurs interviennent à différentes étapes de la production du PLF, partagée en deux phases, l’une administrative, l’autre parlementaire.

Le budget de l’État correspond à l’ensemble de ses ressources et de ses dépenses. L’essentiel des ressources provient des impôts et des taxes payées par les citoyens et les entreprises. Les dépenses correspondent à l’argent que l’État utilise pour financer l’action publique : police, justice, recherche, éducation…

Depuis plus de quarante ans, les dépenses de l’État sont supérieures à ses recettes. Ainsi, le budget fait apparaître un déficit. Les dépenses de l’État comprennent des dépenses de personnel, de fonctionnement, d’intervention (exemple : aides économiques), d’investissement (exemple : construction des routes) ainsi que le remboursement des intérêts de la dette.

Les Composantes Essentielles de la Loi de Finances

Le projet de loi de finances (PLF), qui doit être voté avant le début de l'année à laquelle il se rapporte, comprend deux parties distinctes :

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Dans la première partie, il autorise la perception des ressources publiques et comporte les voies et moyens qui assurent l'équilibre financier.
Chaque année, le projet de loi de finances initiale propose l’ensemble des recettes et dépenses de l’État pour l’année suivante.

Les recettes de l’État sont l’ensemble des ressources à sa disposition pour la mise en œuvre des politiques publiques. Chaque année, elles sont synthétisées dans le budget de l’État. L’essentiel de ces ressources vient des recettes fiscales - soit plus de 90 % du total des recettes - constituées d’impôts directs ou indirects prélevés à la fois sur les citoyens et les entreprises.

Le budget de l’État propose une présentation des dépenses par « destination » (Missions, elles-mêmes déclinées en programmes), permettant au citoyen de bien comprendre à quelle politique publique ou « mission » est affecté l’argent de ses impôts.

Le Processus d'Élaboration de la Loi de Finances

Une année entière est nécessaire pour élaborer le budget de l’État.

Phase Administrative

La phase administrative consiste à préparer entre ministères, et le cas échéant faire arbitrer les désaccords, le projet de loi à travers un cycle de réunions dites « conférences budgétaires » (réunions techniques, conférences de performance, de budgétisation, de répartition).

Juillet : le Premier ministre rend ses arbitrages et adresse aux ministres une lettre arrêtant les plafonds de crédits et d’emplois qui leur sont alloués. Bercy et les ministères répartissent définitivement les crédits qui sont attribués aux différentes missions.

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Phase Parlementaire

La phase parlementaire commence juste après l’adoption du projet de loi de finances en conseil des ministres.

Octobre-décembre : le projet de loi est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d’octobre. Le texte est discuté, éventuellement amendé et voté d’abord à l’Assemblée nationale, puis transmis au Sénat.

Fin décembre : le Conseil constitutionnel peut être saisi pour examiner la constitutionnalité du projet de loi.

Comme dans la quasi-totalité des régimes démocratiques, c’est le Parlement qui autorise les impôts et approuve le budget.

Les Acteurs Clés dans l'Élaboration du PLF

De nombreux acteurs interviennent à différentes étapes de la production du PLF :

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Le Gouvernement et les administrations (le Premier ministre, la direction du Budget, les ministères, les différents ministres et leurs cabinets)
Le Conseil d’État
Le Haut Conseil des finances publiques
Le Parlement
Le Conseil constitutionnel

La LOLF : Une Réforme Structurelle

Les lois de finances sont encadrées par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), texte de nature organique qui en fixe le contenu, en détermine la présentation et en régit l’examen et le vote. Véritable constitution financière de l’État, la LOLF a réformé en profondeur la construction et le suivi du budget de l’État.

En 2006, la Loi Organique relative aux Lois de Finance (LOLF) a réformé la construction et le suivi du budget de l’État.

La LOLF propose :

Un budget lisible, présenté par politiques publiques (sécurité, culture, éducation, justice, etc.) appelées « missions », et non plus exclusivement par nature de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, intervention, etc.).
Un budget transparent et complet, permettant aux parlementaires et, à travers eux, aux citoyens, d’avoir une vision précise et étayée des politiques publiques et des dépenses de l’État associées.
Un budget axé sur la performance, c’est-à-dire précisant pour chaque politique publique des objectifs associés à des résultats attendus.
De disposer de comptes plus sincères.

Les missions : une mission est créée à l’initiative du Gouvernement et peut être ministérielle ou interministérielle. La mission regroupe un ensemble de programmes concourant à une même politique publique. Le Parlement peut modifier la répartition des dépenses entre programmes au sein d’une même mission.

Les programmes ou les dotations : le programme est l’unité de l’autorisation parlementaire. Il constitue une enveloppe globale et limitative de crédits. Il relève d’un seul ministère et regroupe un ensemble cohérent d’actions.

Les actions : c’est le découpage indicatif du programme.

La Sincérité Budgétaire : Un Principe Fondamental

Alors que le principe de sincérité, énoncé par le Conseil constitutionnel en 1993 et consacré par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, a politiquement pris le pas sur les autres principes canoniques du droit budgétaire, il n'a encore jamais servi de fondement à une décision de censure d'un texte financier.

La Constitution ne mentionne pas elle-même la sincérité budgétaire : elle pose depuis 2008 dans son article 47-2 une exigence de sincérité des comptes publics, ce qui n'a qu'une utilité limitée en matière budgétaire.

L'insertion dans la loi organique du 1er août 2001 d'une caractérisation de la sincérité budgétaire à l'article 32 (« Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ») n'a pas conduit le Conseil constitutionnel à modifier sa position des années 1990, mais a contribué à lui faire préciser la condition d'intentionnalité, notamment au regard de la chronologie budgétaire : jusqu'à quelle date dans l'année doit-on faire évoluer les projets de textes financiers pour tenir compte des informations disponibles ?

Les Différentes Institutions et la Sincérité Budgétaire

Les définitions que donne la Cour des comptes de la sincérité sont moins systématiques et plus opérationnelles, même si - on parle d'expérience - la Cour veille bien évidemment à rester dans la voie tracée par le juge constitutionnel. Ces deux caractéristiques sont appréciées par la Cour in concreto, c'est-à-dire moins en regard de règles et principes qu'en fonction des pratiques budgétaires et des circonstances de la budgétisation et de l'exécution.

Le Haut Conseil des finances publiques, quant à lui, n'emploie jamais le terme de « sincérité ». Son mandat organique porte principalement sur trois objets : les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les textes financiers, dont il est saisi sans que la LOLF précise ce sur quoi il est supposé se prononcer ; les articles liminaires, dont il doit apprécier la « cohérence » avec les orientations pluriannuelles en vigueur ; et depuis la réforme organique de décembre 2021, les prévisions de recettes et de dépenses dont il est chargé d'apprécier le « réalisme ».

Il se pourrait que l'effectivité du principe de sincérité budgétaire et de son contrôle gagne à un rapprochement des critères et des méthodes déployés par les trois institutions.

Déficit Budgétaire et Dette Publique

Le déficit budgétaire est le solde négatif du budget de l’État. Il y a déficit lorsque les dépenses excèdent les recettes. Dans le cas contraire, on parle d’un excédent.

Il ne faut pas confondre « déficit » et « dette ». Un déficit ne concerne qu’une seule année. Ne pas confondre « déficit budgétaire » et « déficit public ».

En tant que membre de l’Union européenne, la France s’est engagée comme les autres pays signataires du traité de Maastricht (1992) à respecter un certain nombre de critères économiques et financiers (appelés critères de convergence) dont un niveau de déficit public annuel qui ne doit pas dépasser 3 % du PIB à la fin du précédent exercice budgétaire.

Le niveau du déficit budgétaire français est source de débat.

Loi de Finance Rectificative

Lors de la présentation du projet de loi de finances, le budget est dit « prévisionnel ». Au cours de l’année, le budget peut être modifié par une loi de finance rectificative pour rendre compte des changements de perspectives pour l’année en cas d’événement imprévu ou pour modifier la politique budgétaire de l’État sans attendre l’année suivante.

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