La Débudgétisation des Finances Publiques : Définition et Enjeux

Les collectivités territoriales, notamment celles en milieu rural, doivent affronter les conséquences du recul de l’État dans de nombreux secteurs. Ainsi, pour palier à ces difficultés, les collectivités locales ont recours à une technique budgétaire singulière, celle de la débudgétisation.

Cet article se propose d'examiner en détail la débudgétisation, une pratique qui consiste à sortir certaines dépenses du budget de l'État. Nous aborderons sa définition, ses fondements, ses exceptions, et ses implications pour les finances publiques.

Définition de la Débudgétisation

Par définition, la débudgétisation supprime l’obligation pour l’ordonnateur d’émettre des titres et des mandats. La débudgétisation consiste à sortir des dépenses du budget de l'État pour les placer ailleurs, dans les budgets d'autres personnes publiques ou privées. Ce sont donc ces dernières qui financeront ces dépenses. Le but est d'alléger le montant des dépenses figurant en loi de finances.

Par conséquent, la simplification des opérations d’ordre permet une amélioration de la célérité des opérations d'intervention, notamment en matière d’opérations de cessions d’immobilisations.

Les budgets des personnes publiques autres que l'État se sont développés. Ils sont appelés les budgets autonomes. De nombreuses personnes publiques ont un budget qui n'est pas regroupé dans la LF. Cela est logique en raison de leur indépendance à l'égard de l'État. C'est le cas de nombreux établissements publics (ex. : le Musée du Louvre qui est un EPA) et, bien sûr, des collectivités territoriales.

Les Grands Principes Budgétaires

Les grands principes budgétaires ont émergé en France à partir du XIXe siècle. Ils permettent un renforcement des contrôles parlementaires sur l'activité budgétaire du gouvernement. Traditionnellement au nombre de quatre (annualité, unité, universalité et spécialité), la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) adoptée en 2001 en a adjoint un cinquième : la sincérité. Ces principes correspondent à la volonté de maîtriser les finances publiques afin d'éviter de tomber dans les erreurs du passé (Ancien Régime, Révolution et Directoire).

Les finances publiques ont connu un « âge d'or » à partir de la période révolutionnaire et jusqu'au début du XXe siècle. Cette période a, en particulier, été marquée par l'émergence de grands principes budgétaires. Contrairement aux institutions créées par Napoléon, les principes budgétaires n'ont été formalisés qu'après Waterloo dans le cadre de la monarchie parlementaire, même si certains d'entre eux existaient déjà auparavant.

Ces fiches sont l'occasion de revenir sur chacun de ces grands principes qui structurent le droit des finances publiques. Elles doivent être lues dans la perspective de la reconnaissance d'un éventuel sixième principe : l'équilibre budgétaire.

Le Principe d'Unité

Le principe d'unité principe oblige à rassembler toutes les données des finances publiques dans un document unique. Ainsi les révolutionnaires ont-ils unifié le budget qui regroupait l'ensemble des informations financières de l'État et des communes et des départements. Mais les guerres napoléoniennes ont fait renaître la pratique des finances extraordinaires alimentées notamment par les conquêtes militaires. La Restauration veut par conséquent tout regrouper par souci de clarté et de transparence car la représentation nationale doit tout connaître.

Le principe d'unité a donc pour fonction de faire la synthèse des finances publiques en vue de permettre au Parlement de faire son travail correctement. Pour saisir la portée de l'unité budgétaire, il faut présenter successivement le principe (I), puis les exceptions (II).

L'article 6 de la loi organique prévoit que « le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'État ». Il existe donc un principe d'exhaustivité ou « d'unité » du budget, qui doit retracer la totalité des opérations financières prévues et autorisées.

Seules les ressources et les charges de l'État, personne morale, sont ici concernées, à l'exclusion de celles des différents démembrements de l'État ou des collectivités locales.
Le principe d'unité s'applique au seul périmètre des ressources et des charges qualifiées de « budgétaires de l'État », dont la liste est détaillée par les articles 3 et 5 de la LOLF.

En conséquence, une partie des opérations financières exécutées par l'État ne sont donc pas des opérations budgétaires, tout en étant enregistrées dans la comptabilité générale.

Soit d'opérations non budgétaires sans flux de trésorerie: c'est ainsi le cas des charges et produits «calculés» retracés dans la comptabilité générale de l'État (dotations et reprises sur amortissements et provisions, charges à payer, produits à recevoir, etc.).

Le budget de l’État, comment ça marche ?

Exceptions au Principe d'Unité

La loi de finances de l'État est en réalité tripartite. Elle se compose du budget général, des budgets annexes (BA) et des comptes spéciaux (CS). Le budget général regroupe toutes les opérations de la loi de finances qui ne bénéficient pas d'un régime juridique dérogatoire au droit commun. Les principales prévisions de recettes et de dépenses de l'État y figurent.

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Par ailleurs, d'autres procédures constituent des exceptions au principe de l'unité. Leur création s'explique par la diversification des activités de l'État, et par ses interventions croissantes dans les secteurs industriels et commerciaux.

Budgets Annexes (BA)

Les BA sont des budgets spéciaux, distincts du budget général et qui concernent certains services publics de l'État qui sont gérés comme des entreprises privées (gestion commerciale) : les services publics industriels et commerciaux. Ce sont donc des services de l'État, sans personnalité morale, dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à paiement de redevances (article 18 LOLF). Ces opérations doivent être l'activité principale de ces services.

Les BA permettent ainsi d'accorder une autonomie financière et de gestion à des services non dotés de la personnalité morale. Il s'agit d'individualiser la gestion de ces SP commerciaux afin de faciliter leur rentabilité. De nombreux BA existaient avant la LOLF, mais celle-ci a posé des conditions plus strictes pour leur création. Cela eut pour conséquence de restreindre leur nombre. Il n'y en a plus que deux : « Contrôle et exploitation aériens » et « Publications officielles et informations administratives ».

Le premier retrace le fonctionnement et les investissements des services de contrôle aérien. Le second retrace l'activité de la direction de l'information légale et administrative (DILA). C'est une direction du Premier ministre. Issue de la fusion en 2010 de la Documentation française et de la Direction des Journaux officiels, la DILA assure la publication des lois/décrets au JO. Elle produit également de l'information publique et édite des ouvrages.

Comptes Spéciaux (CS)

Avant la LOLF, on les appelait les comptes spéciaux du Trésor. Au départ, ils devaient retracer des mouvements de fonds provisoires. Ils sont, par définition, destinés à se clore d'eux-mêmes lorsque rentrent les fonds provisoirement sortis et sortent les fonds provisoirement rentrés. Dans la mesure où entrée et sortie s'équilibrent exactement, il n'y a pas d'atteinte à l'unité budgétaire puisqu'il n'y a pas à proprement parler de recettes et de dépenses, mais des opérations temporaires.

Depuis la réforme initiée par la LOLF, les CS ont perdu leurs caractéristiques originelles. Ils n'ont plus seulement vocation à regrouper des opérations temporaires. Ils peuvent également rapprocher certaines recettes de certaines dépenses afin de suivre certaines opérations. Les gouvernements successifs ont sciemment abusé de ce mécanisme.

Normes de Dépenses de l'État

L’Etat se donne depuis longtemps des objectifs pluriannuels de croissance de ses dépenses sur un périmètre qui a été plusieurs fois modifié. Cette fiche rappelle d’abord quelles ont été les normes appliquées de 2004 à 2017 et en dresse un bilan. Elle présente ensuite les normes créées par la loi de programmation pour 2018 à 2022 puis celles prévues dans la loi de programmation pour 2024-2027. Elle décrit enfin quelques caractéristiques générales de ces normes.

L’institution d’une norme de dépenses de l’Etat remonte à 1996. A partir de 2012, les taxes affectées à certains « opérateurs » ont été plafonnés, les recettes recouvrées au-delà du plafond devant être reversées au budget général, et le montant de ces plafonds a été inclus dans le périmètre de la norme zéro volume.

En effet, les ressources affectées aux opérateurs augmentent souvent rapidement, ce qui leur permet d’accroître leurs dépenses. Cette augmentation des dépenses publiques est enregistrée dans les comptes des opérateurs et non pas dans ceux de l’Etat, dont les normes de dépenses peuvent ainsi être contournées. Comme ces opérateurs ne peuvent généralement pas emprunter et n’ont pas beaucoup d’autres ressources, le plafonnement des taxes affectées limite leurs dépenses au niveau du plafond et contribue maîtriser les dépenses publiques.

Une « norme zéro valeur » (en euros courants) a été créée en 2011. Son périmètre correspondait à celui de la norme en volume à l’exclusion des charges d’intérêt et des contributions au compte d’affectation spéciale des pensions. Il s’agissait en 2011 de stabiliser en valeur les dépenses comprises dans ce périmètre, de la loi de finances initiale de l’année N-1 à celle de l’année N.

Ces deux normes correspondaient à l’origine à un taux de croissance, souvent zéro, en volume ou en valeur des dépenses de PLF à PLF.

| Année | Norme de Dépenses Pilotables (Md€) ||---|---|| 2019 | 276,3 || 2022 | 304,6 |

Au cours de ces années, les taux d’intérêt et la charge d’intérêt de l’Etat ont évolué beaucoup plus favorablement que prévu en loi de finances initiale.

Ces normes ont d’abord été contournées en multipliant les « dépenses fiscales », notamment les crédits d’impôts car ils sont économiquement équivalents à des subventions. Le coût des dépenses fiscales a ainsi doublé entre 2003 et 2009, surtout du fait des crédits d’impôts. A partir de la loi de programmation de 2009, les niches fiscales et sociales ont fait l’objet d’une règle de gel de leur coût total qui a été à peu près respectée.

Les « programmes d’investissements d’avenir » (PIA) ont permis d’échapper aux normes pour des montants très importants. En 2010, l’Etat a versé 35 Md€ à des opérateurs au titre du premier PIA et ces derniers lui ont remis ce montant en dépôt. Ces 35 Md€ ont été enregistrées en dépenses de 2010 en comptabilité budgétaire, mais ce montant était si exceptionnel que le ministère du budget l’a considéré comme « hors norme ».

Les investissements d’avenir ont ensuite été payés par les opérateurs au cours des années suivantes en prélevant sur leur dépôt mais, comme il ne s’agissait plus de dépenses de l’Etat, ils sont restés « hors norme ».

Des dépenses de même nature que celles du budget général (dans le périmètre des normes) sont imputées sur des comptes d’affectation spéciale (hors de leur périmètre). La distinction ainsi opérée n’est cependant pas encore totalement claire.

Il est justifié d’avoir sorti les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne du périmètre de la norme pilotable car, une fois le « cadre financier pluriannuel » adopté, les Etats membres ne contrôlent plus son exécution et les prélèvements opérés chaque année par la Commission européenne.

Les dépenses des budgets annexes et des comptes d’affectation spéciale étant souvent d’une nature très proche de celles du budget général, l’inclusion de la plupart d’entre elles dans le champ de la norme pilotable est bienvenu.

Dans ses rapports sur le budget de l’Etat en 2019 et 2020, la Cour des comptes a souligné l’existence de plusieurs fonds sans personnalité juridique gérés par des tiers pour le compte de l’Etat et dont ni les dépenses ni les ressources n’apparaissent dans les lois de finances. Cette forme de débudgétisation fait obstacle à la transparence budgétaire et à la maîtrise des dépenses de l’Etat.

Ces fonds devraient donc être réintégrés dans le budget de l’Etat et leurs dépenses être incluses dans les normes de dépenses.

La norme de dépenses pilotables et l’ODETE ont été respectées s’agissant des budgets de 2018 et 2019. La norme de dépenses pilotables est passée de 276,3 Md€ en LFI pour 2019 à 304,6 Md€ dans la LFI pour 2022. Elle n’inclut pas les dépenses relevant des plans d’urgence et de relance.

L’exécution du budget de 2020 a donné lieu à un dépassement de 6,4 Md€ de la norme de dépenses pilotables et de 43,1 Md€ de l’ODETE (dont 36,9 Md€ pour la mission « plan d’urgence »).

La loi de programmation pour 2023 à 2027 prévoit une seule norme de dépenses intitulée « périmètre des dépenses de l’Etat », qui recouvre toutes les dépenses nettes du budget général, à l’exception de la charge d’intérêts et des contributions au CAS des pensions, tous les prélèvements sur recettes, les dépenses de la plupart des comptes spéciaux (comme dans la programmation précédente), du compte d’avance à l’audiovisuel public et des budgets annexes, enfin le montant plafonné des taxes affectées aux opérateurs de l’Etat.

Le montant total des dépenses couvertes est fixé à 496 Md€ pour 2023, à 491 Md€ pour 2024, à 505 Md€ pour 2025, à 512 Md€ pour 2026 et à 519 Md€ pour 2027.

Le fondement juridique de ces normes se trouve dans les lois de programmation des finances publiques, qui fixent un plafond global en milliards d’euros aux crédits budgétaires de l’Etat pour chaque exercice couvert.

Les normes, le budget triennal et son exécution sont présentés « à périmètre constant » et « à champ constant ». Chaque année, l’Etat transfère à d’autres entités publiques (collectivités locales…) des dépenses qu’il assumait auparavant et des ressources d’un même montant pour les financer (ou inscrit à son budget des dépenses assumées jusque-là par d’autres entités avec les ressources correspondantes).

Par ailleurs, des dépenses imputées jusque-là sur les crédits d’une mission sont transférées sur ceux d’une autre mission.

La LFI de la troisième année fixe un montant total de crédits sur le périmètre la norme qui doit être inférieur ou égal à celui inscrit dans le budget triennal. Le montant global des crédits prévu par le budget triennal est fixé, entre autres paramètres pris en compte, sur la base de prévisions d’inflation pour la période de programmation.

En application d’un « principe d’auto-assurance », les dépenses nouvelles décidées en cours d’exercice et affectant une mission doivent être financées par des économies ou par des redéploiements de crédits, entre programmes ou actions, au sein de cette mission dans la limite des crédits fixés pour celle-ci dans la loi de finances initiale.

La LOLF prévoit qu’une partie des crédits de chaque mission est « mise en réserve », ou « gelée », c’est-à-dire rendue impossible à utiliser par les responsables de programme. Après avoir atteint 8 % en LFI pour 2016 et 2017 pour les crédits de paiement relatifs aux dépenses autres que de personnel, la part des crédits mis en réserve a été ramenée entre 3 et 4 % à partir de la loi de finances pour 2018 (0,5 % pour les dépenses de personnel).

Les crédits d’une mission ainsi placés dans cette « réserve de précaution » peuvent être définitivement annulés pour ouvrir des crédits sur d’autres missions en respectant les normes de dépenses dans le cadre d’un décret d’avance et d’annulation ou d’une loi de finances rectificative.

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