Définition et fonctionnement des dépenses de transfert dans les finances publiques

Les collectivités locales sont des acteurs importants de la dépense publique. L’ensemble des budgets des collectivités représentait, en 2023, un montant total égal à 249 milliards d’euros (en hausse de 14 milliards d’euros par rapport à 2021, conséquence directe de la politique de soutien aux collectivités décidé par l’Etat dans le cadre de son programme de relance post-covid). A titre de comparaison, le budget de l’Etat (hors dépenses de sécurité sociale) a atteint, à la même époque, 436 milliards d’euros.

C’est traditionnellement le bloc communal (communes et établissements publics de coopération intercommunale) qui engage le plus de dépenses avec un total de 59 % des dépenses de la sphère publique locale, contre 27 % pour les départements et 14 % pour les régions. Dans la typologie des dépenses publiques locales, on peut opérer un distinguo entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement.

Définition des dépenses de transfert et cadre juridique

Question de M. M. Philippe Labeyrie appelle l'attention de M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales sur les difficultés d'interprétation de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales relatif aux dépenses de transfert pour déterminer le coefficient d'intégration fiscale. C'est notamment le cas pour savoir si la subvention d'une communauté de communes au centre intercommunal d'action sociale qu'elle a créé sur son territoire doit être considérée comme une dépense de transfert.

S'agissant de compétences transférées par les communes à la communauté de communes qui les exerce au moyen d'un centre intercommunal d'action sociale, il apparaît comme illogique de considérer que cette dépense relève d'une dépense de transfert. Bien que distinct de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) lui-même, un centre intercommunal d'action sociale lui est rattaché et constitue un mode juridique et comptable particulier d'exercice d'une compétence de l'établissement intercommunal. Dans ces conditions, les subventions de l'EPCI au centre intercommunal d'action sociale ne sauraient être comptablilisés comme une dépense de transfert au sens du IV de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire une dépense à déduire du coefficient d'intégration fiscale de l'EPCI.

Place des dépenses de transfert dans l’architecture budgétaire locale

Dans la typologie des dépenses publiques locales, on peut opérer un distinguo entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement. Les dépenses de la section de fonctionnement permettent d’assurer le fonctionnement courant et quotidien de la collectivité. A contrario, les dépenses d’investissement concernent des équipements et des biens immobiliers qui ont vocation à demeurer durablement dans le patrimoine de la collectivité.

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Pour réaliser des dépenses, une collectivité devra respecter une procédure qui l’amènera à engager, liquider puis mandater. L’engagement comptable aura lieu, en général, à l’occasion de l’émission de bons de commandes que l’ordonnateur adressera à ses fournisseurs. Ensuite, lorsque la facture de la commande lui sera parvenue, l’ordonnateur procédera à son contrôle lors d’une phase que l’on appelle la liquidation comptable. Puis, en cas de conformité (notamment entre le bon de commande et le bon de livraison), les services de l’ordonnateur procéderont alors au paiement effectif de la facture, à l’occasion du mandatement de celle-ci. Enfin, le mandat émis par l’ordonnateur de la collectivité (le maire, le président communautaire etc …) sera ensuite pris en charge par le comptable public qui transférera alors les crédits du compte de la collectivité vers le compte bancaire de l’entreprise qui aura fourni le bien ou le service à la collectivité, lors d’une ultime que l’on appelle la mise en paiement.

Dépenses de fonctionnement: contexte et effets sur les transferts

Poids des dépenses de personnel

Au sein de la section de fonctionnement d’une collectivité, on peut isoler deux grandes catégories de dépense : les charges de personnel et les charges à caractère général. Eu égard au poids budgétaire des dépenses de personnel, c’est à celles-ci qu’il convient en priorité de s’intéresser. Parmi les dépenses de fonctionnement, ce sont ces charges de personnel (inscrites au chapitre globalisé 012 des instructions comptables) qui constituent le premier poste de dépenses des collectivités locales.

Pour les collectivités relevant du bloc communal, les dépenses inhérentes à la masse salariale représentent ainsi à elles seules plus de la moitié des dépenses de fonctionnement. En moyenne, pour le bloc communal, les dépenses de personnel mobilisent 54 % de la section de fonctionnement (et 21 % pour les départements). Cette charge d’exploitation fait, par ailleurs, partie des dépenses dites obligatoires pour les collectivités, ce qui signifie que les assemblées délibérantes sont obligées dans la budgéter dans leurs budgets annuels.

Même si aujourd’hui les effectifs des collectivités se stabilisent, les crédits nécessaires à la rémunération de ces agents continuent néanmoins d’augmenter de manière mécanique du fait de deux mécanismes principaux, qui sont le glissement vieillesse technicité (GVT) et les mesures de revalorisation statutaire. Le GVT est le fait qu’un agent, par sa simple progression de carrière à l’ancienneté, va coûter de plus en plus cher à sa collectivité (notamment du fait des échelons indiciaires qu’il va franchir régulièrement). A effectif constant, on estime que le GVT entraîne, en moyenne, une augmentation de 1 % à 2 % par an de la masse salariale pour chaque collectivité locale.

Ainsi, par exemple, lorsque le point d’indice a été revalorisé par décision de l’Etat de 3,5 % en juillet 2022 et de 1,5 % en juillet 2023, cette décision est venue impacter, à la hausse, le budget de toutes les collectivités locales sans que celles-ci ne puissent s’y soustraire (en effet, la valeur du point indice s’impose à tous les employeurs d’agents publics). De la même façon, l’entrée en vigueur du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) à partir de 2016 a également provoqué une évolution tendanciellement à la hausse des charges de personnel.

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Ces deux phénomènes sont source de rigidités budgétaires pour les collectivités qui sont obligées d’anticiper une hausse régulière de leurs dépenses de masse salariale. La seule stratégie qui permetrait de lutter contre ces phénomènes consisterait, pour les collectivités, à envisager un fonctionnement non plus à effectif constant mais à effectif décroissant.

Charges à caractère général et autres charges de fonctionnement

Les charges à caractère général correspondent à l’ensemble des dépenses qui, hors rémunération des personnels, permettent d’assurer le fonctionnement quotidien des services de la collectivité. On retrouve ces dépenses regroupées au sein du chapitre globalisé 011 des instructions comptables. Il va s’agir, par exemple, des achats de produits d’entretien, des dépenses d’énergie, d’eau ou encore de fournitures de bureau etc …

A côté de ces charges à caractère général, on trouve d’autres catégories de dépense de fonctionnement comme, par exemple, les charges financières (regroupées au chapitre comptable 66) qui permettent de payer les annuités d’intérêt dues aux banques dans le cadre des éventuels emprunts souscrits par la collectivité ou encore les dotations aux provisions (regroupées au chapitre comptable 68) qui permettent de réaliser des opérations comptables spécifiques comme, par exemple, les amortissements. Enfin, les collectivités ont la possibilité de réserver, au sein des dépenses de leur section de fonctionnement, une somme forfaitaire destinée à faire éventuellement face aux dépenses imprévues de l’année (crédits regroupés au chapitre globalisé 022 des instructions comptables).

Ces sommes ne sont donc pas affectées à une dépense particulière puisqu’elles ont un caractère prévisionnel. Ces crédits pour dépenses imprévues ne peuvent, toutefois, pas dépasser 7,5 % des dépenses réelles de la section de fonctionnement. On précisera, enfin, qu’il est également possible de prévoir des dépenses imprévues en section d’investissement, et ce, selon les mêmes conditions que pour la section de fonctionnement. Conscient de l’effet de la hausse des prix de l’énergie et des coûts de construction sur les budgets des collectivités locales, l’Etat a décidé, dès 2021, d’aider les acteurs locaux afin de lutter contre l’inflation en soutenant notamment leurs efforts d’investissement. Les dotations d’investissement ont ainsi augmenté dans les lois de finance 2022 et 2023 soutenant ainsi les dépenses d’équipement des collectivités locales.

Dépenses d’investissement: articulation avec les transferts

Comparaison faite avec les dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissement (que l’on appelle aussi dépenses d’équipement) pèsent pour une part beaucoup moins significative dans le budget des collectivités locales. En moyenne, toutes collectivités confondues, les dépenses d’investissement ne représentent que 30 % du budget total de celles-ci. Sont des dépenses d’investissement, les acquisitions de biens meubles ou immeubles considérés comme des immobilisations par nature, dans la mesure où ils remplissent des conditions de durabilité.

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Pour les biens ne figurant pas dans cette liste on peut faire la différence entre une dépense d’investissement et de fonctionnement, en raisonnant à partir de la durée de vie du bien concerné ainsi qu’en fonction de sa valeur vénale exprimée en euros. Ainsi, une fourniture qui sera « consommée » ou « usée » au cours de l’exercice où elle aura été acquise par la collectivité ne pourra jamais être considérée comme une dépense d’investissement. Enfin, on pourra aussi distinguer une dépense d’investissement en se référant à sa valeur d’achat.

Dès lors que la collectivité engage des dépenses d’investissement, celle-ci peut faire l’objet d’une attribution en provenance du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Depuis 2016, on signalera que certaines dépenses de fonctionnement sont également éligibles au titre du FCTVA, (il s’agit des dépenses d’entretien de la voierie et des bâtiments publics inscrites au compte d’imputation 615). Le taux de compensation qui intervient au titre du FCTVA est, en 2024, de 16,40 % sur le prix TTC de la facture.

Les dépenses d’investissement des communes, des départements et des régions peuvent faire l’objet d’autorisations de programme (AP) qui permettent de gérer dans le temps les opérations d’équipement ayant un caractère pluriannuel. Ainsi, lors de la passation d’un contrat à caractère pluriannuel, les collectivités territoriales peuvent donc engager la totalité de la dépense par le vote d’une autorisation de programme et n’inscrire, chaque année, que les crédits de paiement nécessaires à l’acquittement de la tranche annuelle de l’opération. Cette technique permet de lisser dans le temps l’effort de la collectivité et d’éviter les reports de crédits importants d’une année sur l’autre par rapport à la situation où elle serait obligée d’inscrire à son budget dès la première année la totalité des dépenses nécessaires à l’opération pluriannuelle.

Le plan pluriannuel d’investissement (PPI) est un outil d’analyse financière prospective qui permet aux collectivités locales de planifier leurs investissements sur le long terme (5 ans) et donc de financer les travaux préventifs ou curatifs nécessaires à leurs infrastructures. Le PPI s’avère un outil de pilotage budgétaire très efficace et intéressant. Le PPI doit être mis à jour tous les ans et prendre en compte les modifications et réalisations au cours de l’exercice notamment suite à des décisions budgétaires modificatives, par exemple. Le PPI s’articulera également avec la gestion des AP/CP afin d’obtenir une trajectoire des dépenses d’investissement de la collectivité la plus précise possible.

Pour conclure, ce paragraphe consacré aux dépenses d’équipement, nous rappellerons qu’avec des dépenses d’investissement (hors remboursements d’emprunts) avoisinant, tous les ans, les 50 milliards d’euros, les collectivités territoriales sont les premiers investisseurs publics français devant l’Etat lui-même.

Dépenses d’ordre et financements: éclairage pour distinguer transferts

A côté des dépenses de fonctionnement et d’investissement dites dépenses réelles, il existe une dernière catégorie de dépenses que l’on qualifiera d’ordre. Sans rentrer dans le détail, on rappellera que ces dépenses d’ordre ne sont, en fait, que des opérations d’écritures comptables qui ne vont pas constituer de réelles charges pour la collectivité dans la mesure où celle-ci ne va pas s’appauvrir comme lorsqu’elle acquière un véhicule ou paye un mandat de fournitures dans le cadre d’un marché public (on parle dans ce dernier cas de dépenses réelles). Ces dépenses d’ordre n’entraînent donc pas de flux financiers entre la collectivité et un partenaire extérieur comme une entreprise ou un prestataire de services par exemple (le compte au Trésor de la collectivité n’est pas débité).

Parmi les dépenses d’ordre, on pourra citer, par exemple, le virement prévisionnel de la section de fonctionnement à la section d’investissement,... Les emprunts contractés par les collectivités doivent être remboursés en capital et intérêts. Les communes ont recours à l'emprunt auprès des banques commerciales pour financer leurs investissements. Lorsque la collectivité emprunte auprès d'une banque, elle doit ensuite rembourser chaque année une partie du capital et des intérêts.

Exemple clé: subvention à un centre intercommunal d’action sociale (CIAS)

C'est notamment le cas pour savoir si la subvention d'une communauté de communes au centre intercommunal d'action sociale qu'elle a créé sur son territoire doit être considérée comme une dépense de transfert. S'agissant de compétences transférées par les communes à la communauté de communes qui les exerce au moyen d'un centre intercommunal d'action sociale, il apparaît comme illogique de considérer que cette dépense relève d'une dépense de transfert.

Bien que distinct de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) lui-même, un centre intercommunal d'action sociale lui est rattaché et constitue un mode juridique et comptable particulier d'exercice d'une compétence de l'établissement intercommunal. Dans ces conditions, les subventions de l'EPCI au centre intercommunal d'action sociale ne sauraient être comptablilisés comme une dépense de transfert au sens du IV de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire une dépense à déduire du coefficient d'intégration fiscale de l'EPCI.

Indicateurs et parts budgétaires: repères chiffrés

C’est traditionnellement le bloc communal (communes et établissements publics de coopération intercommunale) qui engage le plus de dépenses avec un total de 59 % des dépenses de la sphère publique locale, contre 27 % pour les départements et 14 % pour les régions. En moyenne, toutes collectivités confondues, les dépenses d’investissement ne représentent que 30 % du budget total de celles-ci. En moyenne, pour le bloc communal, les dépenses de personnel mobilisent 54 % de la section de fonctionnement (et 21 % pour les départements).

Dans ces conditions, le traitement budgétaire des subventions internes à l’exercice des compétences (telles que celles versées à un CIAS rattaché) ne doit pas minorer artificiellement le coefficient d’intégration fiscale en les assimilant à des dépenses de transfert.

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